Государственная служба как профессиональная деятельность: правовые основы и принципы построения
Государственная гражданская служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной гражданской службы (ст. 12 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). На повышение профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих направлены профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих (ст. 62, 63 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").
Государственная служба как профессиональная деятельность регламентируется рядом законодательных и иных нормативно-правовых актов, провозглашающих основным критерием гражданской службы профессионализм государственных гражданских служащих. В развитие положений Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г.[1] принят ряд Указов Президента Российской Федерации:
– "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" от 1 февраля 2005 г.[2];
– "О проведении аттестации государственных гражданских служащих" от 1 февраля 2005 г.[3];
– "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)" от 1 февраля 2005 г.[4];
– "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим" от 1 февраля 2005 г.[5];
– "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации" от 16 февраля 2005 г.[6];
– "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела" от 30 мая 2005 г.[7];
– "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих" от 27 сентября 2005 г.[8]
В ходе анализа указанных нормативно-правовых актов отчетливо просматривается двойственность положения, которое государственные гражданские служащие занимают в социальной структуре общества. С одной стороны, они выполняют посреднические функции между государством и обществом, обслуживают интересы как первого, так и второго. С другой стороны, в руках государственных служащих находятся реальные властные полномочия, способные влиять на качество жизни общества в целом и каждого отдельного его члена.
С точки зрения населения, государственный служащий – субъект, наделенный властью, занимающий относительно высокое положение в иерархической структуре общества. Но само понятие "служащий" указывает, напротив, на некое подчиненное положение.
Термин "служба" имеет несколько значений. Чаще всего под ним понимают один из видов оплачиваемого общественно полезного труда, который заключается в осуществлении управления или в социально-культурном обслуживании граждан.
Служащий государственного органа выступает как бы в двух ипостасях. С одной стороны, он является своего рода посредником между государством и обществом; говоря точнее – между теми, кто возглавляет государство (определяет его политику в различных сферах жизнедеятельности членов общества), и непосредственными исполнителями. С другой стороны, служащий является связующим звеном управленческой цепочки внутри самой системы. При этом система государственной службы, несвободная от противоречия между устаревшими средствами управленческой деятельности и объективными требованиями современного этапа развития российского общества, несмотря на декларацию своей приверженности общедемократическим ценностям, провозглашение их в качестве базовых ориентиров развития общества, тяготеет к авторитарным методам и средствам социального управления, информационной закрытости, "непрозрачности"[9].
При этом цели, которые достигаются указанным образом, часто не соответствуют интересам населения. Это обостряет еще одно противоречие, чрезвычайно важное для имиджа государственного служащего. Наряду с высокой оценкой престижности данного вида профессиональной деятельности у населения формируется негативный образ чиновника.
Объективный, внешний по отношению к личностным особенностям характер указанного противоречия подтверждает и Μ. М. Долгиев, указывая на то, что наряду с задачами обеспечения правовой и социальной защищенности населения перед государственными служащими отчетливо стоит задача экономии материальных ресурсов, что препятствует реализации отдельных решений и действий[10].
Обязательная нормативная регламентация труда государственных гражданских служащих, с одной стороны, и необходимость присутствия в нем творческого начала – с другой, порождает одно из противоречий, возникающих между ОГЛАВЛЕНИЕм и формой труда рассматриваемой категории служащих. Противоречие это заключается в постоянном конфликте между необходимостью и потребностью принимать самостоятельные, иногда рискованные, решения в области государственного управления и обязанностью соблюдать формально установленные нормы должностного регламента и служебного контракта.