Лекция 10. Государственная служба и государственные служащие: проблемы административно-правового регулирования и управления

Понятие государственной службы как государственного и правового института. Принципы государственной службы. Виды государственной службы: гражданская; военная; правоохранительная. Государственные должности. Государственные должности государственной службы. Классные чины государственной гражданской службы. Система управления государственной службой. Органы, осуществляющие управление государственной службой. Кадровый резерв государственной службы. Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации".

Государственная служба является одновременно институтом Российского государства и комплексным правовым институтом. Государственная служба как институт государства представляет собой определенное организационное образование, призванное осуществлять некоторую часть государственной деятельности, и саму эту деятельность. Комплексный правовой институт государственной службы включает первичные правовые веления ряда отраслей права, обеспечивающие правовое регулирование системы государственной службы и государственной служебной деятельности. В его составе присутствуют в основном первичные правовые веления административного, трудового и финансового права. В указанном комплексном правовом институте могут быть выделены отраслевые правовые институты перечисленных отраслей права.

Регулирующее воздействие на систему государственной службы оказывают Конституция РФ, Федеральные законы "О системе государственной службы Российской Федерации" и "О государственной гражданской службе Российской Федерации" [27. Ст. 71, п. "т"; 69; 1511 (далее - Закон о системе государственной службы и Закон о государственной гражданской службе соответственно).

Государственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, государственных органов РФ и субъектов РФ, а также лиц, замещающих государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ.

Согласно закону существуют две группы субъектов, исполнение полномочий которых государственная служба обеспечивает и в интересах которых она осуществляется. Одну из них составляют Российская Федерация, федеральные государственные органы, лица, замещающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами. Вторую составляют субъекты РФ, государственные органы субъектов РФ, лица, замещающие должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ.

Лица, на обеспечение исполнения полномочий которых направлена государственная служба, не являются государственными служащими. Они замещают государственные должности РФ или субъектов РФ, но не должности государственной службы. На них не распространяются федеральные законы о государственной службе [69. Ст. 1].

Система государственной службы включает три ее вида: а) гражданскую службу; б) военную службу; в) правоохранительную службу. Закон подразделяет государственную гражданскую службу на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ {региональную). Правовое регулирование и организация федеральной гражданской государственной службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Организация государственной гражданской службы субъекта РФ подведомственна субъекту РФ [69. Ст. 2].

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. Правовое регулирование этих двух видов государственной службы осуществляет Российская Федерация.

Важное значение для понимания особенностей государственной службы, перспектив ее совершенствования и развития имеют установленные в законе принципы построения и функционирования системы государственной службы. Закон о системе государственной службы называет девять таких принципов: 1) федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; 2) законность; 3) приоритет нрав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; 4) равный доступ граждан к государственной службе; 5) единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; 6) взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; 7) открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; 8) профессионализм и компетентность государственных служащих; 9) защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц [69. Ст. 3].

Перечисленные принципы определяют основы организации государственной службы и пути повышения ее эффективности. Они как основополагающие идеи закреплены в федеральном законе в качестве важнейших ориентиров развития и совершенствования системы государственной службы, которым реальная государственная служба не может соответствовать. Следовательно, задача высших органов Российской Федерации и ее субъектов состоит в том, чтобы обеспечить последовательную реализацию этих принципов. Они не должны быть лишь декоративным украшением института государственной службы.

Закон разделил всех лиц, работающих в государственных органах, на две большие группы: а) замещающих государственные должности; б) замещающих государственные должности государственной службы. Для понимания организации системы государственной службы и содержания служебной деятельности необходимо уяснить особенности каждой из названных групп государственных должностей, различие между ними.

Должность - первичная структурная единица в государственном и негосударственном органе, государственной и негосударственной организации (предприятии, учреждении), обычно предусмотренная в их штатном расписании, включенная в классификаторы, реестры, перечни должностей, с установленным кругом функций, нрав, обязанностей и ответственности, требованиями к профессиональной подготовке и квалификации, указанием на место в организационной структуре и объемом денежного содержания. Следовательно, государственная должность представляет собой один из видов должностей, установленных государством. С учетом федеративного устройства государства государственные должности подразделяют на государственные должности Российской Федерации (федеральные) и государственные должности субъектов РФ (региональные).

Федеральные государственные должности устанавливают Конституция РФ, федеральные законы для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов. Региональные государственные должности устанавливают конституции (уставы), законы субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Государственные должности замещают Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи.

Государственные должности федеральной государственной службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, государственные должности государственной гражданской службы субъектов РФ - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность [69. Ст. 1, п. 1; ст. 8]. Их также можно называть федеральными должностями государственной службы и региональными должностями государственной службы.

Закон о государственной гражданской службе подразделяет должности гражданской службы на категории и группы. Он устанавливает следующие категории должностей государственной гражданской службы:

1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Закон о государственной гражданской службе устанавливает пять групп должностей государственной гражданской службы: 1) высшие должности; 2) главные должности; 3) ведущие должности; 4) старшие должности; 5) младшие должности. Определенные должностные группы установлены для каждой из перечисленных выше четырех категорий должностей государственной службы. Лица, занимающие должности "руководители" и "помощники (советники)", могут быть высшими, главными и ведущими, должности "специалисты" - высшими, главными, ведущими и старшими; должности "обеспечивающие специалисты" - главными, ведущими, старшими и младшими.

Вес должности федеральной гражданской службы, учрежденные федеральными законами и указами Президента РФ, подлежат включению в Реестр должностей федеральной государственной службы [288|. В Реестре должности классифицированы по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам и составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы. Указанные перечни являются соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ с учетом положений Закона о государственной гражданской службе, а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы РФ, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы.

Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов РФ образуют Сводный реестр должностей государственной гражданской службы Российской Федерации. Порядок ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации утверждается указом Президента РФ.

Государственным гражданским служащим присваиваются классные чины гражданской службы в соответствии с замещаемой должностью и в пределах группы должностей гражданской службы. Лицам, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена. Присвоение классных чинов осуществляется в следующем порядке: замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы присваивается классный чин гражданской службы - действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса; замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы присваивается классный чин гражданской службы - государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса; замещающим должности гражданской службы ведущей группы присваивается классный чин гражданской службы - советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса; замещающим должности гражданской службы старшей группы присваивается классный чин гражданской службы - референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса; замещающим должности гражданской службы младшей группы присваивается классный чин государственной гражданской службы - секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Все аналогичные вопросы организации и функционирования системы государственной службы в субъектах РФ решаются с учетом федерального законодательства и в соответствии с законом субъекта РФ.

Порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы, а также соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов гражданской службы субъектов РФ определяется указами Президента РФ от I февраля 2005 г. № 113 и от 1 февраля 2005 г. № НО 1238; 239; 2631. Аналогичные акты приняты в субъектах РФ.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп входит наличие высшего профессионального образования. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности. Квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих устанавливаются Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 г. № 1131 [234], для гражданских служащих субъекта РФ - законом субъекта РФ.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего. Такие акты изданы министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами.

Система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ в целях координации деятельности государственных органов при решении следующих вопросов: 1) поступления на государственную службу; 2) формирования кадрового резерва; 3) прохождения и прекращения государственной службы; 4) ведения Сводного реестра государственных служащих РФ; 5) использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы; 6) подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих. Указанная система управления создастся также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о государственной службе.

Звеньями системы управления государственной службы являются: а) федеральные и региональные (субъектов РФ) органы по вопросам управления государственной службой, кадровые службы в государственных органах; б) кадровый резерв государственной службы; в) федеральные и региональные (субъектов РФ) программы реформирования и развития государственной службы.

Для управления системой государственной службы созданы федеральные и региональные (субъектов РФ) органы специальной компетенции, а также кадровые службы в государственных органах РФ и субъектов РФ. Федеральным органом по управлению государственной службой является Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров. На него возложен ряд основных задач, в частности: 1) участие в обеспечении реализации Президентом РФ его полномочий по решению кадровых вопросов и полномочий по проведению государственной политики в области государственной службы РФ; 2) осуществление контроля за исполнением федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ по вопросам государственной службы; 3) подготовка предложений Президенту РФ по вопросам реализации государственной политики в области противодействия коррупции в государственных органах, урегулирования конфликта интересов, реформирования и развития государственной службы, а также по вопросам кадровой политики [286].

Кадровый резерв государственной службы формируется в соответствии с федеральными законами для замещения должностей государственной службы. Он является сложным структурированным образованием и включает кадровый резерв четырех уровней: федерального, федеральных государственных органов, регионального (субъектов РФ), государственных органов субъектов РФ [69. Ст. 60-64; 151. Ст. 171.

Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)" утверждена указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261. Ее цель состоит в создании целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики [290].