Государственная региональная экономическая политика на современном этапе

Третий этап эволюции государственной региональной экономической политики начался в 2000 г. Он ознаменовался реализацией принципиально новых подходов к управлению государством. Избранный на досрочных выборах 26 марта 2000 г. Президентом РФ В. В. Путин уже через несколько месяцев после вступления в должность определил основные контуры новой региональной политики. На основании Указа Президента РФ от 13.05.2000 № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" были образованы семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Кроме того, учреждался институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Формирование федеральных округов отразило стремления федерального центра перейти к новой модели территориального развития, основанной на управлении макрорегионами. В действующей вертикали власти (федеральный центр – регионы – муниципальные образования) появилось новое дополнительное звено – федеральный округ. Создание федеральных округов было направлено на укрепление государственности, предотвращение распада страны, преодоление элементов автаркии и чрезмерной суверенизации отдельных регионов.

Территориальные контуры федеральных округов не совпадали с границами экономических районов, а в большей степени (за небольшими исключениями) соответствовали рубежам военных округов. Таким образом, в 2000 г. фактически была создана новая сетка экономического районирования страны. Помимо решения организационных и административно-политических задач, создание федеральных округов преследовало и экономические цели. Так, помимо всего прочего, аппараты полномочных представителей Президента РФ наделялись функциями составления докладов о социальном и экономическом положении в округе, а также участия в подготовке программ социально- экономического развития. В первые годы основные усилия полномочных представителей Президента РФ в округах были направлены на восстановление единого правового и экономического пространства страны, координацию деятельности территориальных подразделений федеральных структур власти между собой и с органами власти регионов и муниципальных образований. Достижение большей региональной сплоченности достигалось за счет совместной разработки окружных стратегий социально-экономического развития.

Основные приоритеты новой региональной политики содержались в президентском Послании Федеральному Собранию, представленном 8 июля 2000 г. В Послании отмечалась неразвитость федеративных отношений, указывалось на то, что региональная самостоятельность зачастую трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. В качестве важной меры по укреплению российского федерализма отмечалось создание семи федеральных округов. В качестве другой меры Президент РФ допустил возможность федерального вмешательства, когда на местах попирается Конституция РФ, общегосударственные законы, права и свободы граждан. Еще одним шагом объявлялось реформирование Совета Федерации, заключающееся в переводе его работы на принципы постоянной законодательной деятельности.

Характерной чертой третьего этапа эволюции государственной региональной экономической политики в России стало значительное усиление позиций федерального центра. Оно выразилось в твердых и решительных шагах по восстановлению единого экономического и правового пространства на всей территории России, жестком пресечении любых явлений сепаратизма, сворачивании "региональной вольницы" и политики выстраивания особых отношений с отдельными регионами, аккумулировании большого числа полномочий и ресурсов в федеральном центре.

Одним из наиболее наглядных проявлений такой политики стало расторжение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных между федеральным центром и регионами в 1994–1998 гг. По инициативе федерального центра в период с декабря 2001 г. по май 2003 г. было прекращено действие 33 договоров по причине достижения целей их заключения. Оставшиеся 9 договоров, в том числе с такими регионами, как Москва, Республики Башкортостан, Саха (Якутия) и Татарстан, прекратили свое действие в июле 2005 г. на основании ст. 5 Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”".

Важным направлением государственной региональной политики первого десятилетия XXI в. стало укрупнение регионов. В первую очередь процесс объединения охватил сложноустроенные регионы, анклавная часть которых (автономные округа) полностью зависела от большого региона. В период 2003–2008 гг. по такой схеме прошло объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, Камчатской области и Корякского автономного округа, Красноярского края с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами, Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. В результате этих объединений общее количество российских регионов сократилось с 89 до 83.

Вопрос с объединением других сложноустроенных регионов – Архангельской области с Ненецким автономным округом и Тюменской области с Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийским автономными округами пока не решен. Дело в том, что эти автономии обладают более высоким уровнем развития, чем материнские регионы, и поэтому не имеют желания объединяться. За право самостоятельности этим автономным округам приходится нести определенную "финансовую повинность". Например, согласно договору, заключенному с Тюменской областью в 2004 г., Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа обязались ежегодно перечислять в ее казну по 20 млрд руб. В различные периоды времени появлялись новые инициативы но объединению регионов (г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области, г. Москвы и Московской области, Краснодарского края и Республики Адыгея и др.), однако они так и не были реализованы. Вероятность новых объединений в ближайшей перспективе очень мала. В то же время никакого запрета на изменение территориального деления страны не существует. Об этом могут свидетельствовать факты выделения в 2010 г. из состава Южного федерального округа ряда регионов, и образование на их основе нового федерального округа – Северо-Кавказского, и принятое летом 2011 г. решение о расширении границ г. Москвы. Площадь столицы была увеличена за счет присоединения к ней части земель Московской области.

Помимо восстановления единого экономического и правового пространства на всей территории страны (приведение региональных правовых баз в соответствие с федеральным законодательством, устранение барьеров на пути свободного движения товаров и ресурсов), предпринимались действия по унификации общих подходов к управлению социально- экономическим развитием регионов. С вступлением в действие Бюджетного кодекса РФ (2000) закреплялись единые принципы и требования к финансово-бюджетному планированию на всех уровнях власти. Принятие Градостроительного кодекса РФ (вступил в действие в 2005 г.) позволило унифицировать базовые подходы к подготовке и согласованию схем территориального планирования, генеральных планов и иных документов территориального планирования. Аналогичные попытки предпринимались и в сфере социально-экономического планирования.

Важным фактором преодоления региональной разобщенности явилась разработка стратегий социально-экономического развития федеральных округов. Пионером в деле подготовки стратегий развития макрорегионов стал Сибирский федеральный округ, где эта работа началась еще в 2000 г. Стратегия экономического развития Сибири была утверждена распоряжением Правительства РФ от 07.06.2002 № 765-р. В 2005 г. в связи с изменением ситуации в экономике началась подготовка нового варианта долгосрочной стратегии. Работа завершилась утверждением Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 г. распоряжением Правительства РФ от 05.07.2010 № 1120-р. В 2001–2011 гг. долгосрочные стратегии социально-экономического развития были разработаны и в других федеральных округах.

Осенью 2004 г. в структуре федеральных органов исполнительной власти появилось Министерство регионального развития РФ. Министерство наделено функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития регионов. В его ведении находятся федеративные и национальные отношения, вопросы разграничения полномочий по предметам совместного ведения федерального центра и регионов, местного самоуправления, приграничного сотрудничества, развития районов Крайнего Севера и Арктики, защиты прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и этнических общностей. По вопросам регионального развития Минрегион России взаимодействует с другими федеральными ведомствами, и в первую очередь с Минэкономразвития и Минфином России. Минрегион России участвует в выполнении целого ряда ФЦП и осуществляет выделение средств Инвестиционного фонда РФ.

Значительные изменения произошли в системе межбюджетных отношений. В 2001 г. принимается Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.^[1] В Программе отмечалась недопустимость ситуации, когда основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Собственные налоги покрывали менее 15% расходных потребностей региональных и местных бюджетов. С учетом этого ставилась цель повышения роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Программа установила, что помощь из федерального бюджета, оказываемая регионам, будет предоставляться из пяти фондов: финансовой поддержки субъектов РФ, компенсаций, софинансирования социальных расходов, регионального развития, реформирования региональных финансов^[2].

Проводилась работа по ликвидации внутренних офшоров, упразднению режима особых налоговых отношений с некоторыми регионами, который позволял последним оставлять на своей территории значительную часть собираемых налогов. Вопросы создания и функционирования территорий с особым режимом хозяйственной деятельности были упорядочены путем принятия Федерального закона от 22.07.2005 № 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации"^[3].

Как и в предшествующие периоды, большое внимание уделялось реализации ФЦП. В этой работе появилась новая особенность, связанная с тем, что в отличие от 1990-х гг. средства не распылялись между большим числом проектов и программ, а концентрировались на наиболее сложных, проблемных направлениях регионального развития. Так, в соответствии с федеральным бюджетом 2002 г. из Фонда регионального развития финансировалось всего семь ФЦП. Они касались развития таких территорий, как Калининградская область, Дальний Восток и Забайкалье, Чеченская Республика, Курильские острова, юг России, Республика Татарстан. Кроме того, финансировалась ФЦП "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002–2010 гг. и до 2015 г.)"^[4]. Как видим, финансированием охватывались прежде всего проблемные регионы, кроме того, принимались меры по устранению межрегиональных диспропорций. Среди регионов в этом перечне выделялась только Республика Татарстан, социально-экономическое положение которой не внушало никаких опасений. Включение этого региона в перечень было вызвано необходимостью его финансовой адаптации после отмены режима особых налоговых отношений с федеральным центром.

Позитивное влияние на финансовые возможности государственной региональной политики оказало существенное улучшение состояния бюджетной системы страны. Благоприятная конъюнктура, сложившаяся для России на внешних рынках, приток капитала, рост потребительского спроса и инвестиционной активности способствовали улучшению параметров федерального бюджета. В результате этого расширился спектр возможностей федерального центра по влиянию на региональное развитие. Объем межбюджетных трансфертов, перечисляемых в регионы из федерального бюджета, возрос с 1,25 трлн руб. в 2005 г. до 4,14 трлн руб. в 2010 г. Доля межбюджетных трансфертов в общей сумме расходов бюджета увеличилась за эти же годы с 30,3 до 45,7% (табл. 10.6).

Таблица 10.6

Расходы федерального бюджета и межбюджетные трансферты (фактическое исполнение) в 2008–2010 гг. (млрд руб.)^[5]

Наименование показателя	2008 г.	2009 г.	2010 г.
Расходы федерального бюджета, всего	6729,8	8686,3	9054,6
В том числе: межбюджетные трансферты, всего	2674,6	3593,4	4135,9
В % к расходам федерального бюджета	39,7	41,3	45,7

Помимо ФЦП в качестве важных источников получения регионами государственных финансовых ресурсов могут рассматриваться Федеральная адресная инвестиционная программа (далее – ФАИП) и Инвестиционный фонд РФ. За счет ФАИП финансируются стройки и объекты для федеральных государственных нужд. Объекты финансирования могут находиться в государственной собственности Российской Федерации и в собственности юридических лиц, не являющихся государственными или муниципальными учреждениями, государственными или муниципальными унитарными предприятиями. Разработку проекта ФАИП осуществляет Минэкономразвития России. Включение строек и объектов в ФАИП происходит по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и региональными властями. Возможности привлечения средств ФАИП в регионы определяются наличием или отсутствием на их территории объектов, которые могут рассматриваться в качестве основы для удовлетворения федеральных государственных нужд. В 2010 г. в рамках бюджетной реформы федеральными органами исполнительной власти рассматривался вопрос реформирования системы составления и управления ФАИП и ФЦП. Их планируется заменить государственными программами, которые не исключают наличия ФЦП. В мае 2010 г. Минэкономразвития России был подготовлен ориентировочный перечень 44 государственных программ, разделенный по семи ключевым направлениям.

Инвестиционный фонд был образован в конце 2005 г. Он представляет собой часть средств федерального бюджета, которая подлежит использованию в целях реализации инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства. Главная цель использования средств Инвестиционного фонда – поддержка приоритетных для государства и регионов инвестиционных проектов путем создания транспортной, инженерной или энергетической инфраструктуры государственного или муниципального значения, без которой эти проекты не могут быть реализованы. Инвестиционные проекты, получающие государственную поддержку за счет Инвестиционного фонда, должны отвечать приоритетам социально-экономического развития Российской Федерации или отдельных регионов, определенных концепцией долгосрочного социально-экономического развития России, концепцией совершенствования региональной политики и другими документами стратегического планирования.

Отбор инвестиционных проектов осуществляется исходя из показателей финансовой, бюджетной, экономической и социальной эффективности проектов, что позволяет оценивать вклад проектов в улучшение важнейших показателей социально-экономического развития страны и регионов (рост ВВП, ВРП и доходов бюджетной системы и др.). Проекты отбираются в рамках публичной процедуры, предусматривающей их рассмотрение на Инвестиционной комиссии, с последующим отбором на Правительственной комиссии по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное значение, и утверждением паспортов проектов распоряжениями Правительства РФ.

Важную роль в региональном развитии играют институты развития – государственные корпорации. К их числу относятся: Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), Государственная корпорация но содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии", Российская корпорация нанотехнологий (ныне – ОАО "РОСНАНО"), Фонд содействия реформированию ЖКХ, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (ГК "Олимпстрой"), Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом". Например, Инвестиционный фонд тесно взаимодействует с Внешэкономбанком. По ряду региональных инвестиционных проектов Внешэкономбанк выступает в качестве кредитной организации, предоставляющей заемные средства для реализации проекта. Внешэкономбанк также осуществляет функции финансового консультанта Правительства РФ, в рамках которых готовятся заключения на предмет соответствия проектов, претендующих на получение бюджетных ассигнований, количественным критериям эффективности.

За первое десятилетие XXI в. были достигнуты значительные успехи в деле совершенствования государственной региональной экономической политики. В то же время ряд сложных проблем так и не удалось решить. Сохраняется высокая дифференциация уровней социально-экономического развития регионов. Чрезмерная концентрация финансовых и административных ресурсов в руках федерального центра привела к тому, что в регионах снизились стимулы развития с опорой на собственные возможности. Во многих депрессивных регионах все в большей степени стали проявляться иждивенческие настроения.

Длительное время на федеральном уровне не было единой позиции относительно главных подходов к управлению региональным развитием. В 2005 г. Минрегион России подготовил Концепцию стратегии социально-экономического развития регионов РФ, предусматривающую отказ от политики выравнивания уровней развития регионов и переход к "поляризованному" развитию, т.е. поддержке регионов- локомотивов. Бюджетные средства предлагалось в первую очередь выделять "опорным" территориям, являющимся локомотивами роста. Депрессивные регионы должны были бы получать федеральное финансирование только на исполнение социальных обязательств перед гражданами. Подобные предложения обосновывались неэффективностью политики государственного регионального управления, не решившей задачи выравнивания уровней развития регионов. Проект подвергся острой критике со стороны экспертного сообщества.

В 2008 г. Минрегион России разработал проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации. В отличие от предыдущего варианта главной целью было объявлено обеспечение сбалансированного социально-экономического развития регионов и сокращение избыточной межрегиональной дифференциации уровней жизни в них. В качестве основных задач региональной политики были определены: преодоление инфраструктурных и институциональных ограничений, создание равных возможностей гражданам России для реализации своих социальных и экономических прав и содействие развитию человеческого потенциала, проведение целенаправленной работы по развитию федеративных отношений, а также совершенствование систем государственного управления и местного самоуправления^[6].

На новом этапе формирования государственной региональной экономической политики потребуется более сильная увязка интересов территорий с целями и задачами развития всей страны в целом. В этом направлении помимо работы по выравниванию уровней развития регионов необходимо стимулирование их большей ориентации на модернизацию экономики, повышение роли высокотехнологичных наукоемких секторов. Кроме перераспределения ресурсов и оказания помощи депрессивным территориям, потребуется качественное усиление стимулов более эффективного использования внутреннего потенциала развития регионов.

Надо признать, что поиск идеологии и инструментов региональной политики в России идет очень непросто. Громадная территория, многонациональное и многоконфессиональное население, наследие стереотипов советской империи, огромные различия в уровне социально-экономического развития регионов, которые в последние годы только увеличиваются, несмотря на попытки государства их уменьшить, – таков сложнейший контекст региональной политики в России. Драматичный выбор между стимулированием экономически эффективного развития в притягивающих производство и население агломерациях и необходимостью создания рабочих мест и (или) социальной поддержки населения, не находящего вариантов эффективного приложения своего труда на остальной малозаселенной территории, является жестокой реальностью, перед которой пасуют и ученые, и политики. Демографические проблемы, нестабильность мировой экономики, разросшееся и неэффективное государство, отсутствие политической конкуренции – все эти обстоятельства делают разработку и реализацию рациональной региональной политики в России весьма непростой задачей.