Государственная политика в период кризиса

Государственное регулирование экономики – одна из наиболее спорных областей экономической теории. Если в вопросе необходимости государственного вмешательства в рыночный механизм большинство экономистов пришли к некому консенсусу, то в случае определения оптимальной государственной политики мнения расходятся.

Несмотря на большое внимание к изучению макропроцессов и влияния на них инструментов государственной макроэкономической политики, микроуровень экономики также оказывает воздействие на развитие экономики в периоды деловых циклов. Отраслевая политика стран как тип микроэкономической политики формирует базовые принципы функционирования рынков и отраслей, регулирует их развитие, обусловливает темпы роста национальной экономики.

На разных фазах экономического цикла государство может использовать инструменты промышленной политики для стабилизации экономики. Практика регулирования микроэкономических процессов с помощью механизмов отраслевой политики активно использовалась странами в период мирового экономического кризиса 2008–2009 гг. Во время рецессии государства реализовывали меры микроэкономической политики, поддерживая рынки и отрасли, стимулируя потребление и развитие конкуренции. Выход стран из кризиса многие экономисты обосновывают макроэкономической политикой, однако анализ антикризисных программ показывает наличие мер микрорегулирования, в частности отраслевой политики, вклад которых в стабилизацию экономики остается недооцененным.

Вариативность государственной экономической политики в периоды циклических колебаний лучше всего рассмотреть на реальном примере одной из ярчайших фаз цикла, свидетелями который все страны стали в 2008 г., – мирового экономического кризиса. Уникальность кризиса заключалась в том, что в силу высокого уровня глобализации он затронул не одну или две страны, а десятки. В период набирающего масштабы ипотечного кризиса в США уже возникли признаки того, что другие страны также подвергаются данному процессу. Впоследствии правительства были вынуждены принимать незамедлительные меры для поддержания национальной экономики.

В книге П. Кругмана проводится анализ экономических политик государств за последние десятилетия, в результате которого он приходит к выводу, что использование стандартного "рецепта" Кейнса – повышение государственных расходов – не помогло странам, например, в период Азиатского кризиса, и не принесло ожидаемых результатов по выходу из понижательной стадии цикла. Кругман отмечает, что к мерам, предложенным Кейнсом, следует также добавить некоторые инструменты, предложенные монетаристами, например увеличение денежной массы, т.е. использование стимулирующей кредитно-денежной политики в сочетании со стимулирующей фискальной политикой^[2].

Справедливо отметить, что кейнсианский "рецепт" был "панацеей" для стран, столкнувшихся со спадом в экономике, на протяжении многих лет вплоть до мирового экономического кризиса XXI в. В период рецессии 2008–2009 гг. государства начали использовать кейнсианский набор механизмов с элементами мер, предложенных монетаристами, для выхода из фазы спада, однако вскоре столкнулись с тем, что только эти меры не способны восстановить экономику.

В качестве одного из возможных объяснений несостоятельности модифицированного "рецепта" Кейнса можно рассмотреть позицию Η. М. Селицкой Она отмечает, что Кейнс описывал набор мер, пригодных для выхода США из Великой депрессии (и тогда они сработали). В период мирового экономического кризиса 2008–2009 гг. те же самые меры, которые с успехом были использованы в США, начали применяться в разных странах. Решающим фактором явилось то, что в условиях глобализации достаточно сложно представить ситуацию, когда возможно применить одинаковый набор мер государственной экономической политики в странах с разным уровнем экономического развития^[3]. Поэтому, по мнению Селицкой, кейнсианский рецепт и не принес тех положительных результатов, которых от него ожидали.

Перечислить всю совокупность мер государственного регулирования экономики в период мирового экономического кризиса достаточно объемная задача, однако в работе В. May представлена вполне четкая классификация тех инструментов экономической политики, к которым прибегали разные страны. Рассмотрим те мероприятия, которые интересны с микроэкономической точки зрения.

Одним из направлений государственного регулирования экономики стала поддержка реального сектора, включая:

- поддержку отдельных отраслей (например, в США – автомобилестроение и "новая" энергетика и энергосбережение; во Франции – автомобилестроение, "новая" энергетика и энергосбережение, транспортная инфраструктура; в Китае – экспорт, автомобилестроение, транспортная инфраструктура, жилищное строительство, инновационные технологии, АПК);

- регулирование размера налогов (снижение – Германия, Китай, Франция и др.; повышение – Литва);

- поддержку малого и среднего бизнеса (Германия, Япония, Китай и др.);

- создание специальных бюджетных фондов (Франция, Бразилия и др.);

- рост государственных заимствований (Германия, Франция, Норвегия, Япония)^[4].

В дополнение к указанным мерам в ряде стран были реализованы программы по поддержке рынка труда: программы переобучения и адаптация граждан, потерявших работу (США, Канада, Греция, Италия); в Германии государство достигло договоренности с частным сектором о несокращении работников.

Важно отметить, что направления государственной антикризисной политики в значительной степени зависели от того, какие из секторов экономики являются ведущими. Например, из-за высокой роли финансового рынка в экономиках США и Великобритании правительства этих стран приняли соответствующее решение: основная задача на краткосрочную перспективу – поддержка финансового сектора. В странах, экономики которых в большей степени зависят от банковского сектора, – Германии, Японии, Китае основная цель антикризисных мер состояла в расширении доступа банков к дополнительной ликвидности^[5].

Мировой экономический кризис оказал влияние на развитие экономик многих стран, в том числе России. В работе И. В. Бережного отмечается, что кризисные явления способствовали замедлению формирования конкурентной среды в России. Автор отмечает, что, несмотря на активные рыночные реформы, экономике России все еще присущи черты, ограничивающие развитие конкуренции: административные барьеры, наличие таможенных тарифов, не являющихся необходимостью с точки зрения фискальной или торговой политики, дисбаланс между темпом и качеством развития инфраструктуры и требованиями частного сектора, например дефицит мощностей естественных монополий^[6] и др.

Главный вывод, к которому приходит Бережной: государственная экономическая политика в сфере стимулирования развития конкуренции в российской экономике и на отдельных рынках должна быть в первую очередь ориентирована на создание новых рыночных агентов – предприятий. Следует отметить, что подобная рекомендация выглядит весьма неточной, поскольку одно только увеличение числа участников на рынке не приведет к повышению конкуренции. Необходимо обеспечить реструктуризацию существующего порядка на ряде региональных рынков, на которых, как отмечает сам Бережной, действуют олигополистические рыночные структуры. Кроме того, конкурентный рынок может быть менее эффективен, чем рынок с ограниченной конкуренцией, что также должно быть учтено при повсеместном желании власти повысить конкуренцию па различных рынках.

Анализ мер государственной макро- и микроэкономической политики, в частности, в период экономического спада, позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, оба вида государственной политики невозможно рассматривать обособленно друг от друга, в конечном итоге любой инструмент экономической политики окажет влияние на экономических агентов, модифицируя их поведение. Во-вторых, несмотря на большее внимание среди экономистов к мерам макроэкономической политики при изучении цикличности экономического развития, инструменты микроэкономического регулирования также оказывают влияние на прохождение фаз цикла. Наконец, в периоды рецессий и роста государства активно используют меры микроэкономической политики для стабилизации экономики, причем как для достижения самостоятельных целей, так и для подкрепления макроэкономической политики в стране.

Проанализируем отраслевую политику России, США, Китая в период мирового экономического кризиса 2008–2009 гг.

В России меры антикризисной политики начали активно применять с ноября 2008 г.^[7] Комплексное описание всех направлений и инструментов данной политики было представлено в утвержденной в 2009 г. Правительством РФ "Программе антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год", в которой также приведен перечень мер, реализованных в 2008 г.

Общую сумму бюджетных средств, которое Правительство РФ потратило на реализацию указанной Программы, назвать достаточно сложно. Согласно экспертным оценкам, общая сумма средств, выделенных государством на реализацию антикризисных мер в период 2008–2009 гг., составила более 2 трлн руб., причем па всю совокупность мер промышленной политики было потрачено порядка 70% конечного показателя^[8]. Другие же экономисты считают, что в период 2008–2009 гг. государство потратило порядка 12–14% ВВП^[9]. Однако в действительности невозможно оцепить в денежном выражении всю совокупность реализованных Правительством РФ и Центральным банком РФ мер по преодолению кризиса в российской экономике, поскольку большинство мер носили нематериальный характер, например институциональные изменения, изменения в налоговой системе. Более того, ряд мероприятий был рассчитан на их последующую реализацию после 2009 г., следовательно, их совокупная стоимость значительно возрастает.

Среди семи приоритетов, заявленных в Программе, к отраслевой политике можно отнести определенные мероприятия в рамках шести из них: сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала для будущего роста, активизацию внутреннего спроса на российские товары, стимулирование инноваций и структурная перестройка экономики, создание благоприятных условий для экономического подъема за счет совершенствования важнейших рыночных институтов, снятия барьеров для предпринимательской деятельности, формирование мощной финансовой системы как надежной основы для развития национальной экономики.

Проанализировав направления антикризисной программы Правительства РФ, мы выявили, что порядка 100 мер можно отнести к механизмам борьбы с экономическим спадом в рамках отраслевой политики государства. Причем если некоторые меры напрямую заявлены как поддерживающие промышленность в стране, то другие можно отнести к отраслевой политике лишь посредством анализа их конечного фактического получателя.

Основные мероприятия в рамках промышленной политики в России в период рецессии были направлены на поддержку определенных отраслей экономики: автомобилестроения, машиностроения, агропромышленного комплекса, рыбохозяйственного комплекса, рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, железнодорожных перевозок, оборонно-промышленного комплекса (ОПК), авиационного комплекса, лесо- хозяйственного комплекс, а металлургического производства, сферы торговли, топливно-энергетического комплекса, транспорта, пищевой и легкой промышленности, фармацевтики, жилищного строительства.

Большая часть мер среди мероприятий как фискальной, так и монетарной политики была сосредоточена на поддержке банковского сектора национальной экономики. Как отмечается экспертами, банковский сектор в России недостаточно развит, в то время как в развитых странах именно за счет функционирования этого сектора обеспечивается значительная часть роста в экономике.

Приведем несколько примеров конкретных инструментов в рамках отраслевой политики, которыми пользовалось Правительство РФ в период экономического кризиса:

- облегчение доступа предприятий к услугам банковского сектора (субсидирование процентных ставок по кредитам, субсидии на возмещение части затрат на уплату предприятиями процентов по кредиту, предоставление государственных гарантий и др.);

- регулирование тарифов на продукцию (услуги) естественных монополий;

- прямая государственная поддержка через увеличение финансирования федеральных целевых программ и непрограммной части федеральной адресной инвестиционной программы, государственных программ и др.;

- поддержка системообразующих предприятий страны через механизмы дополнительной капитализации, прямой государственной поддержки, государственных гарантий по кредитам;

- ослабление налогового бремени предприятий (снижение налога на прибыль с 24 до 20%, введение налоговых льгот для определенных организаций, освобождение от НДС операций по ввозу технологического оборудования, которое не производится в России, и др.);

- защита отечественных производителей путем ужесточения таможенной политики государства (усиление таможенного контроля за импортом продукции черной металлургии);

- стимулирование экспорта (возмещение отечественным предприятиям-экспортерам части затрат на уплату процентов по кредитам, ускорение процедур таможенного оформления определенных товаров, увеличение максимального размера госгарантий Российской Федерации и др.);

- использование государственного заказа как механизма поддержки внутреннего спроса на определенный вид товаров (услуг);

- ограничение роста цен на социально-значимые категории товаров (усиление антимонопольного контроля в сфере торговли) и др.

Следует отметить, что в период кризиса в России правительство фактически поддерживало естественные монополии, не инициируя развития конкуренции в уже стандартных для них отраслях. Единственное, что предприняло правительство в этих сферах – регулирование роста тарифов (их более медленное увеличение относительно ранее запланированных темпов), а также компенсация монополистам недополученных доходов в результате снижения темпов индексации тарифов и предоставления льгот определенным категориям граждан. Таким образом, несмотря на заявленные мероприятия по развитию конкуренции, все же государство поддерживало концентрацию на определенных рынках, особенно в сфере деятельности естественных монополий.

С III квартала 2009 г. экономика страны начала постепенно восстанавливаться, демонстрируя положительные темпы прироста ВВП по сравнению с аналогичными показателями прошлого года. В 2010 г. ВВП страны уже превысил докризисный уровень (в текущих ценах), и звучали официальные заявления о том, что Россия вышла из кризиса. Несмотря на начало реабилитации экономики, Правительство РФ утвердило План по реализации основных направлений антикризисных действий и политики модернизации российской экономики Правительства Российской Федерации на 2010 год (утвержден Председателем Правительства РФ 2 марта 2010 г. № 972п- П13). В целом направления антикризисной политики были сосредоточены на продолжении ряда антикризисных мероприятий 2008–2009 гг. (активизация модернизационной повестки дня), а также на поддержании наметившихся положительных тенденций в экономике. Однако было объявлено о постепенном сокращении общего объема антикризисных мер и объема их финансирования.

Примечателен тот факт, что активизация в сфере конкурентной политики наблюдалась в России после преодоления низшей точки фазы спада. В период с 2009 по 2012 г. реализовывалась Программа развития конкуренции в Российской Федерации на 2009–2015 годы, вместо которой в 2012 г. Правительство РФ утвердило План мероприятий на 2013–2015 годы "Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики" (распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2579-р). Общая тенденция конкурентной политики в России заключается в формировании и развитии конкурентной среды на рынках, причем выделяются первоочередные меры, которые должны быть реализованы в рамках определенных отраслей: рынки лекарственных препаратов, медицинских услуг, нефтепродуктов, услуг связи и др.

Проанализировав основные антикризисные меры в рамках отраслевой политики в России, мы пришли к выводу, что, во-первых, в период экономического кризиса Правительство РФ и Центральный банк РФ поддерживали определенные отрасли российской экономики, в числе которых особое значение имела поддержка слабо развитого банковского сектора. Во-вторых, государственная отраслевая политика была сосредоточена на поддержке крупных предприятий, что не способствовало стремлению правительства модернизировать российскую экономику. В-третьих, в период кризиса государственная отраслевая политика носила компенсационный и протекционистский характер: значительные средства были направлены напрямую ряду предприятий и (или) отраслей на снижение налоговой нагрузки, субсидирование потерь в доходах естественных монополий, стимулирование экспорта, поддержку предприятий-экспортеров, изменение таможенных тарифов в пользу отечественных производителей. В-четвертых, государство не ставило своей задачей повышение конкуренции на ряде монополизированных рынков, наоборот, Правительство РФ поддерживало сферы действий естественных монополий, регулируя тарифы на их услуги и предоставляя естественным монополиям компенсацию за недополученные доходы. Наконец, сравнивая отраслевую политику России в период мирового экономического кризиса с мероприятиями среди других развитых и развивающихся стран, было замечено, что Правительство РФ оказывало поддержку достаточно большому количеству отраслей, в то время как другие страны сконцентрировались лишь на наиболее важных в рамках вклада в экономический рост страны отраслях и рынках. Таким образом, государственная поддержка отраслей в России носила рассредоточенный характер.

Антикризисная политика в США стала наиболее масштабной по сравнению с комплексом мер других стран по преодолению экономического спада. В связи сразу с несколькими развивающимися один за другим кризисами (кризис ипотечного кредитования, кредитный кризис, переросший в финансовый) власти США были вынуждены в 2008 г. начать активную политику но стабилизации национальной экономики.

Наибольшие ресурсы были направлены на поддержание финансового и банковского секторов. Государство выделяло средства для спасения ряда финансовых институтов: благодаря предоставленному государственному кредиту, J. Р. Morgan купила финансовую компанию Bear Steams, предотвратив ее банкротство. Кроме того, ФРС выделяла дополнительные средства на поддержание банков и инвестиционных компаний, которые столкнулись с проблемой недостаточной ликвидности. Государство предотвратило банкротство таких компаний, как Fannie Мае, Freddie Mac, AIG (American International Group). Тем не менее ряд банков не смогли пережить период кризисов в США и обанкротились (их общее число превышает 100).

Одним из приоритетных направлений отраслевой политики в США была поддержка жилищного рынка: государство запустило программу рефинансирования домовладельцев, которые были не в состоянии осуществлять ипотечные платежи. Более активное участие в стабилизации отраслей началось после принятия в 2009 г. Закона о восстановлении экономики и возобновления инвестиций^[10], в соответствии с которым на восстановление экономики и социальной сферы планировалось потратить 787 млрд долл.

Согласно указанному Закону из государственного бюджета выделялись дополнительные средства для ряда секторов экономики: автомобильная промышленность (государственная помощь автоконцернам General Motors и Chrysler, государственная программа по стимулированию спроса на более экологичные автомобили), транспортный сектор, судостроение, жилищный сектор. Большая часть запланированных государством инвестиций была направлена на развитие социальных сфер – образование, здравоохранение. Государство выделило порядка 7,6 млрд долл, на поддержку научных исследований и 50 млрд долл, на энергетику, в том числе инвестиции в инновационную деятельность в области повышения энергоэффективности. Кроме того, государство изменило налоговую политику и предоставило налоговые льготы, причем данный инструмент был больше рассчитан на потребителей, чем на компании.

Таким образом, промышленная политика в США в период кризиса 2008–2009 гг. была сконцентрирована преимущественно на поддержке двух секторов: банковского и финансового, другим отраслям была предоставлена ограниченная помощь. Государство сконцентрировало свои силы и бюджетные средства на поддержке крупнейших банковских и финансовых институтов, а также некоторых компаний-автоконцернов.

В отличие от многих стран Китаю фактически удалось избежать рецессии: темп роста ВВП Китая лишь замедлился, но так и оставался положительным на протяжении 2008–2009 гг. Некоторые эксперты^[11] заключают, что подобный эффект был достигнут в том числе благодаря государственной политике. Монетарные власти страны в 2007 и начале 2008 г. принимали меры по "остужению" рынка частной собственности, на котором появились признаки "раздувания пузыря", а ближе к концу 2008 г., наоборот, реализовывали смягчение кредитно-денежной политики для поддержания банковского сектора и стимулирования расширения кредитования в стране.

Более того, Китай разработал и реализовал программу, направленную на стимулирование экономики и социального развития, общая стоимость которой составила 585 млрд долл. Основное направление антикризисной политики Китая – стимулирование внутреннего спроса посредством его субсидирования в определенных отраслях. Например, для увеличения спроса в сфере продажи автомобилей государство снизило налог на некоторые транспортные средства, предоставило 10%-ную скидку на машины, которые приобретались жителями сельской местности. Кроме того, государство принимало активные меры но стимулированию экспорта, снижая таможенные пошлины, а также поддерживало отечественных производителей, предоставляя налоговые льготы. Основные отрасли, которые централизованно поддерживались в Китае в период мирового кризиса – это автомобилестроение, металлургия, машиностроение, легкая и текстильная промышленность, судостроение. Другое важное направление антикризисной политики в Китае – реструктуризация экономики в направлении развития высоких технологий и инноваций. По аналогии с США Китай видит основу будущего экономического роста в наукоемких отраслях.

На примере анализа мероприятий в рамках промышленной политики в таких странах, как Российская Федерация, США и Китай, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, в период кризиса страны активно поддерживали отдельные отрасли и рынки. Правительства стран направляли свою поддержку тем секторам и рынкам национальной экономики, которые в большей степени влияют на развитие экономики и могут оказать значительный вклад в рост ВВП.

Во-вторых, оказалось достаточно проблематичным выделить меры антикризисной политики, которые являются инструментами отраслевой политики. Например, принимаемые решения в рамках монетарной политики (снижение ставки рефинансирования) в конечном итоге оказывали непосредственное влияние на банковский сектор.

В-третьих, отраслевая политика в России в отличие от мероприятий в США и Китае носила весьма размытый характер. Если в США и Китае усилия были сконцентрированы на нескольких ведущих отраслях, то Правительство РФ принимало меры по поддержке порядка 15 секторов экономики, что привело к возникновению большого количества дополнительных задач для государственных органов власти, а также увеличило нагрузку на бюджет страны.

Используя меры как монетарной, так и фискальной политики государство ставит дополнительные цели и задачи перед органами власти и в конечном итоге перед государственными служащими. Следовательно, для успешного выполнения намеченных антикризисных планов необходимо уделять внимание модернизации государственного управления с целью максимально оперативного исполнения мер по стабилизации экономики, а главное – поддержания экономического роста.