Государственная поддержка и регулирование развития банковского сектора: из прошлого российского опыта
Национальный центральный банк создается для сознательно организуемого регулирования деятельности всей совокупности коммерческих КО в целях недопущения (минимизации негативных последствий) угрожающих ей неблагоприятных факторов, связанных со стихийным развитием рынка и иными обстоятельствами, обеспечения условий для стабильного поступательного развития системы в интересах экономического и социального прогресса всего общества. Органической составной частью такого регулирования банковской системы (банковского сектора) следует считать оказание в необходимых и целесообразных случаях реальной финансовой и иной помощи нуждающимся в этом кредитным организациям.
Указанные условия в общем случае включают в себя следующие элементы:
• эмиссия денег (в том числе наличных – в монопольном порядке) для обеспечения ими в необходимых объемах кредитных организаций и весь хозяйственный оборот;
• формирование и проведение в жизнь единой государственной денежной и кредитной политики;
• обеспечение надежного и эффективного функционирования основных звеньев национальной платежной системы, в том числе собственной платежной сети центрального банка;
• рефинансирование кредитных организаций;
• определение перспектив развития банковской системы, новых условий, в которых предстоит работать кредитным организациям в предстоящий период (стратегическое управление системой);
• обеспечение доступными центральному банку способами стабильности национальной денежной единицы, низкой инфляции, условий для стабильного экономического роста, низкой безработицы;
• разработка правил учреждения и деятельности КО, а также при необходимости – их санации или ликвидации;
• обеспечение коммерческих КО необходимой для их работы информацией по широкому кругу вопросов, аналитическими и методическими разработками, рекомендациями; информирование широких слоев населения о состоянии банковского сектора, его проблемах и о соответствующей позиции центрального банка;
• мониторинг соблюдения кредитными организациями норм законов и иных нормативных правовых актов, уровня профессионализма в банковской системе (банковский надзор);
• при необходимости (в особых случаях) – непосредственное управление отдельными КО, менеджмент которых не справляется со своими обязанностями.
Именно по этим направлениям деятельности центральных банков (и других органов государственного управления, поскольку их решения могут относиться к банковскому делу) и целесообразно судить об эффективности государственного регулирования и поддержки банковского сектора.
Рассмотрим с этой позиции деятельность главного регулятора банковского дела в царской России. При этом следует иметь в виду, что Государственный банк империи стал действительно центральным по вмененным ему функциям лишь к началу XX столетия.
В дореволюционной России (середина XVII столетия – начало XX в.), как и в других государствах тех времен, какая- либо более или менее законченная система регулирования и поддержки банковского дела в стране не была еще создана. Можно говорить лишь о медленном и постепенном накоплении элементов такой системы методом проб и ошибок.
Начиная с XVIII в. первые банки в Российской империи создавались на государственные средства под конкретные потребности правящей верхушки общества, причем без какого-либо не только обоснования, но и общего взгляда на начавший разворачиваться процесс (периоды лихорадочного банковского учредительства наблюдались и позднее). Многие из таких банков "продержались" весьма недолго. Основная причина – несоблюдение молодыми банками целого ряда элементарных требований к банковскому делу, в силу которых многие выданные ими ссуды просто не возвращались.
Другая причина – неумелая постановка дела в банках (отсутствие опыта, ненаработанность профессионализма).
Еще одна причина – макроэкономическая, говоря современным языком. Ее суть заключалась в том, что приток средств в государственные коммерческие банки, каковы бы ни были источники таких средств, трудно было использовать производительно вследствие экономической отсталости страны, другими словами, из-за того, что условий для широкого развития предпринимательства в России еще не было.
Ситуация начинает постепенно меняться с середины XIX столетия. В этот же период появляется и первый нормативный акт, посвященный одной группе КО, именно так называвшимся городским (частным) банкам, начавшим в этот момент широко распространяться. Увеличение их числа и рост объемов проводимых ими операций обусловили необходимость установления общих правил учреждения и организации деятельности таких банков. Высочайше утвержденное "Положение о городских общественных банках" (10 июня 1857 г.) явилось первой попыткой в этом направлении.
Этот первый российский банковский акт предусматривал, с одной стороны, придать городским банкам характер ссудо- сберегательных касс с ограниченным кругом деятельности, с другой – оградить от конкуренции правительственные КО (документ содержал целый ряд запретов и ограничений для городских банков). Поскольку Положение 1857 г. не могло удовлетворить потребности развивавшегося торгово-промышленного оборота, в правительство шли многочисленные ходатайства о его изменении.
Результатом пересмотра явилось утвержденное "Положение о городских общественных банках" (6 февраля 1862 г.). Новое "Положение..." давало городским банкам возможность проводить более широкий круг операций, однако заключало в себе и существенные недостатки, главным из которых было отсутствие четких правил как в части осуществления операций, так и в отношении контроля за деятельностью администрации банков. В частности, не были определены необходимые соотношения между капиталами банков и принимавшимися ими на себя обязательствами, между активными и пассивными счетами (операциями) банков, не устанавливались нормы (лимиты) средств, которые могли быть затрачены на отдельные операции, норма наибольшей суммы кредита одному лицу, не предусматривался контроль за учетными операциями банков.
Таким образом, открывая простор для деятельности руководства (правлений) банков, но не обеспечивая необходимых гарантий их надежности, "Положение..." допускало возможность больших злоупотреблений, что и происходило на деле. Не будучи ограничены определенными нормами, банки в погоне за прибылью усиленно привлекали депозиты (вклады) свыше действительной потребности местных предпринимателей в кредитах. Собранные таким путем деньги щедро раздавались через учет (покупку) векселей, часто фиктивных, лицам, пользовавшимся влиянием. В результате средства многих банков оказывались непроизводительно растраченными.
В 1860–1870-е гг. число банков росло довольно быстро. Это привело к возникновению конкуренции между ними, что отрицательно сказалось на их деятельности и финансовом состоянии заемщиков. Банки, чтобы задержать отлив депозитов (вкладов), стали повышать проценты за привлеченные средства (включая средства на текущих счетах), в связи с чем нарушалась их ликвидность и они оказались не в состоянии выдавать промышленности и торговле ссуды по низким процентам. Стремясь получить большую прибыль, они стали прибегать к сильно рискованным операциям, в результате чего ряд банков потерпел крах.
Эти негативные явления усилили необходимость государственного регламентирования банковских операций. В уставах банков начали появляться особые условия, которые должны были нормализовать ситуацию. В частности, предусматривались следующие меры:
• банк стал обязан сформировать основной капитал в полном объеме в течение первых двух лет своей деятельности, а также образовать дополнительный (запасный) капитал в размере 1/2 основного и держать его в государственных гарантированных ценных бумагах;
• обязательства банка не должны были превышать суммы собственного и привлеченного им капитала;
• банк подлежал ликвидации, если убытки превысят запасный капитал и более 25% основного.
Дальнейшим шагом в реформировании банковского дела и его регулировании стало принятие нового порядка утверждения уставов банков, получившего наименование Закона 1872 г. Согласно прежнему порядку, устав каждой КО представлялся на рассмотрение Государственного совета, а затем на утверждение императору. Эти формальности были совершенно излишними.
Введенные Законом 1872 г. "Временные правила утверждения банковских уставов" ужесточили порядок утверждения уставов и деятельности банков. Были установлены так называвшиеся образцовые уставы (уставы Тифлисского, Варшавского учетного, Азовско-Донского, Кишиневского и Ростовского-на- Дону коммерческих банков). Было приостановлено учреждение новых акционерных банков в столицах и тех городах, где подобные банки уже существовали. Не допускался более учет векселей без обеспечения или с обеспечением недвижимым имуществом. Было запрещено:
• отчислять особые премии из прибыли банков на учредительские паи и акции;
• учреждать банки с капиталом менее 50 тыс. руб.;
• выпускать акции стоимостью более 250 руб.;
• кредитным учреждениям было запрещено приобретать недвижимое имущество, кроме такого, которое необходимо для их собственных нужд (конторские помещения, склады и т.п.).
Министру финансов было предложено установить для публикуемых банковскими организациями балансов обязательную форму "с показанием отдельными итогами каждого рода проводимых операций согласно их уставам".
Предполагалось, что проведение вышеназванных Правил в жизнь упорядочит образование новых банков и их филиалов (отделений), внесет известную планомерность в ведение операций и во всю деятельность банков, сдержит ажиотаж и спекуляцию. Однако их осуществление на практике вызывало недовольство руководителей банков, которые указывали на то, что при подготовке документа правительство не поинтересовалось их мнением.
Повышение деловой активности в целом в экономике России в 1870–1880 гг. поставило перед правительством новые задачи в области банковского дела. На их решение были направлены Законы 1883 и 1884 гг.[1] В первом определялся порядок открытия новых коммерческих банков, во втором – порядок их ликвидации.
Учреждение новых банков разрешал министр финансов при соблюдении в момент учреждения и в ходе последующей деятельности следующих условий:
• складочный (т.е. общий) капитал составляет не менее 5 млн руб.;
• число учредителей – не менее 5;
• 50% капитала вносится при подписке, остальные 50% – в течение последующих 6 месяцев;
• наличные суммы банка вместе с его средствами на текущем (т.е. корреспондентском) счете в Госбанке должны составлять не менее 10% его обязательств;
• сумма обязательств не должна превышать величину складочного капитала (вместе с запасным) более чем в 5 раз;
• кредит одному клиенту не должен превышать 10% величины складочного капитала;
• члены правления не могут пользоваться вексельным кредитом в своем банке;
• запасный капитал образуется путем отчисления 1/2 прибыли свыше 10% до достижения 1/3 основного капитала, держится в Госбанке в правительственных или гарантированных ценных бумагах.
Было запрещено совмещение административных должностей в банках. Один акционер мог распоряжаться не более чем 110 голосами на общем собрании акционеров. Были введены специальные комитеты для рассмотрения представляемых к учету векселей.
В соответствии с Законом 1884 г. для ликвидации банков предусматривались две формы: 1) без объявления банка несостоятельным; 2) вследствие несостоятельности. В первом случае банк подлежал закрытию, если из-за понесенных убытков складочный, основной, оборотный или паевой (уставный) капиталы сокращались до размера, при котором он должен был прекратить свою деятельность согласно уставу, или (при отсутствии особого о том указания) если капитал уменьшался на треть.
Этим же Законом министерству финансов было предоставлено право ревизии кредитных организаций в исключительных случаях. Был также определен порядок назначения ликвидационных комиссий.
Отдельно необходимо отметить роль Государственного банка. В частности, он сыграл важную роль в смягчении отрицательного воздействия кризисов на экономику страны, увеличивая прямое кредитование промышленности, что тогда считалось возможным и нормальным явлением.
Финансовую помощь Госбанк империи оказывал и непосредственно коммерческим банкам, попадавшим в критическое положение. С 1901 г. в правления таких банков были введены представители министерства финансов, в основном чиновники. Однако формальное или инертное исполнение ими своих обязанностей не помогло опекаемым банкам, и вскоре они прекратили свое существование.
Тем не менее этот опыт оказался не во всем неудачным. Так, в условиях экономического кризиса начала 1900-х гг. Государственный банк в целях предотвращения цепной реакции банкротств КО фактически принял на себя долги разорившегося "московского Ротшильда" – банкирского дома Л. С. Полякова. Эта мера помогла избежать обострения кризисной ситуации, но дорого обошлась Госбанку, которому пришлось заморозить часть своих активов в долгах Полякова. Лишь с улучшением экономической конъюнктуры Госбанку удалось реорганизовать банки Полякова и с помощью французских инвесторов избавиться от бремени финансирования банкирского дома и его компаний. В конечном итоге "дело Полякова" позволило Государственному банку отработать один из вариантов механизма антикризисной политики. В дальнейшем вплоть до 1917 г. Госбанк избегал единолично финансировать пошатнувшиеся компании, предпочитая действовать совместно с коммерческими банками в форме биржевых синдикатов и банковских консорциумов.
Руководствуясь нормами Закона 1884 г., Министерство финансов, желая выяснить причины и размеры финансовых затруднений коммерческих банков, провело ревизию некоторых из них. Были выявлены многочисленные факты злоупотреблений администраций банков в собственных интересах или в интересах лиц, в зависимости от которых находились банки. Монополизм и бесконтрольность, чрезмерная ориентация на отдельные предприятия и компании, участие в спекулятивных операциях и использование средств банков в корыстных целях нанесли существенный ущерб экономике.
На основе рассмотрения результатов ревизий министерство подготовило новые нормативы регулирования банковской деятельности, которые нашли отражение в Законе от 29 апреля 1902 г. "Об упрочении деятельности частных банков". Важнейшие нормы Закона состояли в следующем:
• администрация коммерческого банка и его служащие не могут пользоваться кредитом в своем банке;
• правительственная ревизия деятельности банка назначается по требованию акционеров, владеющих не менее 5% складочного капитала и располагающих 10% наличных голосов.
В целом можно полагать, что в конце XIX – начале XX в. государственное регулирование банковской деятельности в России при всей его ограниченности и недостатках было одним из лучших в мире на тот исторический период.
Государство все более становилось основным созидателем надлежащих условий и регулятором деятельности кредитных организаций.
Развитию банковского дела в стране активно содействовали также представители общественности, прежде всего специалисты банковских учреждений. Именно по их инициативе трижды в дореволюционное время в Санкт-Петербурге (Петрограде) собирались представители акционерных коммерческих банков на свои съезды (1873, 1903 и 1916 гг.).