Государственная гражданская служба как социальный институт

Государственная служба — это исторически закрепившиеся нормы и правила поведения людей в сфере государственного управления.

Как социальный институт она имеет в своем распоряжении значительный объем материальных, идеологических и социально-принудительных ресурсов, обеспечивающих особую роль и статус работников органов государственной власти и местного самоуправления. Везде, где существует государство, существует и государственная служба как ответ на потребность общества в профессиональных управляющих.

В России зарождение чиновничества традиционно связывается с именем Петра I, но и в допетровской Руси был институт, осуществлявший государственное управление — княжеская дружина. Дружинники не были, конечно, чиновниками в полном смысле этого слова: отбор производился по принципу родства и лояльности, а не профессионализма, наем был пожизненным и наследственным, подчинение беспрекословным. Тем не менее в условиях удельных княжеств дружинники успешно осуществляли функции государственной службы, выполняя все основные задачи государства. Они охраняли правопорядок, участвовали в войнах и противостояниях на границах, собирали налоги, обеспечивали перераспределение благ и социальную справедливость.

В Московском царстве (XV—XVI вв.) вследствие роста территории и населения система государственного управления усложнилась, что привело к возникновению системы приказов — специальных централизованных учреждений с более или менее определенным составом и кругом ведомства и с установленными формами делопроизводства. Приказная реформа положила начало формированию профессиональной государственной службы в России: назначение в приказы проводилось еще но личному приказу государя, однако подбор дьяков проводился уже по профессиональному, а не по родовому признаку. Работники приказов еще не получали материального содержания от государства, но контроль за дьяками был уже более тщательным. К XVII в. сформировались новые принципы назначения на службу и прохождения служебных ступеней, в том числе принцип продвижения за личные заслуги, таланты и способности, а высший слой "государевых слуг" сформировался в самостоятельную сословную корпорацию — дворянство.

Петр I в ходе своей реформы государственного управления закончил институционализацию государственной службы как профессиональной группы с высоким статусом изданием 24 января 1722 г. "Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных". В этом документе дворянству предписывалась пожизненная государственная служба, а также расписывались условия и порядок ее прохождения.

Со временем в него были внесены изменения, значительно расширившие социальную базу чиновничества. Ими могли быть лица, прошедшие специальную подготовку в отечественных учебных заведениях (к ним относился, в частности, знаменитый Царскосельский лицей). С целью ограничить коррупцию и родственность в государственной службе было введено еще одно ограничение: не могли занимать должности в ведомстве родственники и даже однофамильцы начальника. Не допускались к государственной службе также женщины и представители некоторых национальностей. Основным путем продвижения являлась выслуга лет, досрочный перевод был исключением из правила, требовавшим личного решения императора. Критерий усердности "в служении Отечеству" ставился выше, чем "порода", знатность рода.

Немного истории

Реформа, задуманная Петром I, должна была заменить принцип единоначалия в государственном управлении принципом коллегиальности, а также ввести в государственное управление принципы профессионализма и продвижения по личным заслугам, а не по знатности. Однако, как отмечал В. И. Огородников, "коллегии состояли не только из письменных или печатных регламентов, но и из людей, обязанных следовать их указаниям, по кото-

рым и направлять свою служебную деятельность"^[1]. Несмотря на кадровую политику Петра I, старавшегося привлечь как можно больше иностранцев на государственную службу, большинство коллежских чинов, особенно низших, вышло из прежних приказов и канцелярий, принеся с собой привычные методы и навыки работы, равно как и внутрислужебные отношения, подразумевавшие строгую иерархию и чинопочитание. Принцип коллегиальности решений был невозможен еще и потому, что на места президентов коллегий император назначил таких людей, которые своим значением и положением в обществе и государстве подавляли самостоятельность своих "товарищей". Разложению новой системы государственного управления способствовало и то, что несмотря на губернскую реформу некоторые губернии, в частности Сибирская, сохранили прежние органы управления — воеводства.

Реформы Петра I способствовали формированию класса чиновников и легитимности государственной службы, завершив тем самым ее ин-ституционализацию. В этот период сформировались такие нормы, как профессионализм, элитарность, кастовость государственной службы, окончательно закрепилась цель ее функционирования — оказание помощи государю в обеспечении осуществления государственного управления. Неизменным остался принцип единоначалия и строгой иерархии при решении вопросов государственного управления, сохранилось и упрочилось чинопочитание, возведенное практически в ценность — наследие системы местничества.

Впоследствии во время существования Российской империи принципы организации государственной службы оставались неизменными, несмотря на многочисленные изменения в системе органов государственной власти. В XIX в. чиновники в России стали не просто профессиональной прослойкой, а настоящим сословием. Они занимали место отсутствовавшего в государстве среднего класса, который в капиталистических странах составляли предприниматели.

Революция 1917 г. изменила как смысл понятия "государственная служба", так и статус чиновника. Формирование государственных органов началось еще во время гражданской войны, и в 1924 г. сложилась более или менее стройная система народных комиссариатов, разделенных по функциям. Началось становление социалистического государства, которое не признавало государственной службы. Произошло сращивание партийных и государственных органов; служащие, обязанные обеспечивать исполнение целей государства, были полностью выведены из-под контроля общества, место чиновников заняла "номенклатура". Это привело к разделению государственной элиты па две части: меньшая, партийная часть, осуществлявшая политическое руководство страной и обладавшая монополией на осуществление контроля над обществом; и большая — работники многочисленных аппаратов. Они являлись обычными наемными работниками, их деятельность регулировалась трудовым законодательством, подвергалась планированию и отчетности. В этой среде встречались как профессиональные управленцы, так и "парвеню" — выскочки из среды, лично обязанные назначением своему начальнику, независимо от образования или опыта работы, и потому составляющие весьма управляемую команду у главного лица. Партийный метод подбора кадров привел к возрождению у советских государственных служащих тех черт, которые были свойственны бюрократии царской России — чинопочитание, родственность и коррупция.

Таким образом, в ходе институционализации государственной службы сформировались как ее позитивные, так и негативные качества. Она возникла как вспомогательный аппарат, которому правитель делегировал свои полномочия по организации общественной жизни. Именно это обусловило такие ее черты, как закрытость, иерархия, обезличенность, отсутствие ответственности перед гражданами (только перед государем). После революции государственная служба приняла на себя функцию государственного управления во всей ее полноте. Это привело к резкому возрастанию роли чиновников в общественной жизни, их влияния и статуса. Однако внутри института принципы остались прежними, добавился только принцип профессионализма, что явилось отражением требований индустриального общества.