Государственная должность. Государственная должность государственной службы

Должность — первичный структурный элемент государственного аппарата, государственной службы, часть полномочий государственного органа, пределы компетенции этой структурной единицы, самая маленькая частица государственной власти.

Безликость государственной должности всегда характеризовала государственную организацию общества. Конкретные лица приходят на службу и уходят, но права и обязанности, порожденные их деятельностью, сохраняют свою юридическую силу для неопределенного круга лиц и неопределенное количество времени, пока существует их государство.

Закон № 58-ФЗ в ст. 8 не определяет понятие должности, а нормативно закрепляет формальный подход: "Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации". Научное определение должности представлено В. М. Манохиным: "Государственно-служебная должность — это часть организационной структуры государственного органа (организация), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госорганов (организации), предоставляемой лицу — государственному служащему в целях ее практического осуществления".

Часть 2 ст. 8 данного Закона предписывает, что должности государственной службы подразделяются:

— на должности федеральной государственной гражданской службы;

— должности государственной гражданской службы субъекта РФ;

— воинские должности;

— должности правоохранительной службы.

Статья 8 Закона № 79-ФЗ предусматривает, что должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, должности государственной гражданской службы субъектов РФ — законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов РФ о государственной гражданской службе субъектов РФ.

Впервые деление государственных должностей на три категории: "А", "Б", "В", — введено Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации". Очень прозорливо профессор Д. Н. Бахрах предлагал называть государственные должности "политико-судебными" (категория "А"), "патронатными" (категория "Б") и "административными" (категория "В").

Современное законодательство РФ должности, соответствующие категории "А", закрепляет в Сводном перечне государственных должностей Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 "О государственных должностях Российской Федерации". В настоящее время он включает 49 наименований — от Президента РФ до Первого заместителя председателя Военно-промышленной комиссии при Правительстве РФ — министра РФ. Это наименования государственных должностей РФ, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами. В то же время должности федеральной государственной службы Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 внесены в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы. Таким образом, закреплено, что государственные должности РФ не относятся к государственным должностям государственной службы, так как выведены из текста законов о государственной службе РФ и регулируются указами Президента.

Подобное деление государственных служащих на "политиков" и остальных в странах Европы оправдывается тем, что с новыми выборами политики, находящиеся у власти, меняются, в то время как кадровые государственные служащие обязаны работать постоянно, в таком режиме, чтобы механизм государственного управления не давал сбоев.

На наш взгляд, выделить существенные особенности разного статуса лиц, избираемых народом и назначенных в административном порядке, будет проще, рассмотрев их различие в плоскости конституционного и административного права как отраслевой принадлежности их полномочий (рис. З).

Рис. 3. Отличие статуса лиц, замещающих государственные должности (слева), от статуса лиц, замещающих государственные должности государственной службы (справа)

В этом смысле освобождение лиц от всех форм ответственности по правилам государственной службы федерального аппарата исполнительной власти является вопросом конституционным. Именно поэтому этот список не может регулироваться указами Президента РФ. Первоначально такой список был утвержден президентом Б. Н. Ельциным. Это правовое регулирование было приемлемым в условиях переходного периода, на время радикальных экономических реформ, санкционированных постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1830-1 "Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы". Но такой переходный период полновластия Президента РСФСР Б. Ельцина был установлен на год, до 1 декабря 1992 г. С принятием в 1993 г. Конституции РФ такой переходный период надо считать полностью завершившимся. И поскольку требуется правовое регулирование статуса государственных должностей, это должно быть сделано, вполне очевидно, изменением Конституции, либо федеральными конституционным законом, но такой акт должен обязательно быть принят либо на референдуме народа, либо Федеральным Собранием. Иначе Президент РФ своими указами о статусе этих лиц подменяет собой и Конституцию, и всю систему власти, фактически претендуя на монархическое положение в системе органов государственной власти РФ. Ибо не может он сам себе устанавливать статус, а в настоящее время государственная должность Президента РФ в Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации включена, и не существует какой-либо детализации правового статуса лиц, в него включенных.

Такое правовое регулирование связано также с доктриной несовместимости мандата депутата представительного органа государственной власти с должностью в исполнительном аппарате государства. Принцип несовместимости мандата депутата с должностью гражданской службы сформулирован в ст. 39 Закона № 79-ФЗ.

Вызывает правовой интерес также соотношение понятий должности и должностного (служебного) регламента.

Должностной регламент государственного гражданского служащего связан с параллельным Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30, который устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами (п. 1.1). Между двумя видами регламентов установлена прямая правовая связь, поскольку согласно п. 1.2 постановления регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти.

Квалификационные требования к должностям гражданской службы установлены в ст. 12 Закона № 79-ФЗ. В их число входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы. Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего.

Минздравсоцразвития России подготовлены Рекомендации по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах (письмо Минздравсоцразвития России от 10 августа 2005 г. № 3855-ВС). В соответствии с этим письмом должностные регламенты федеральных государственных гражданских служащих являются нормативными документами, призванными содействовать правильному подбору, расстановке и закреплению кадров, повышению их профессиональной квалификации, совершенствованию функционального и технологического разделения труда между руководителями и специалистами, а также использоваться при оценке служебной деятельности государственного служащего соответствующего государственного органа при проведении аттестации, при приеме граждан на государственную службу в порядке назначения или по конкурсу.

Примером квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам при исполнении должностных обязанностей является приказ Минюста России от 11 октября 2006 г. № 312 "Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата Министерства юстиции Российской Федерации". В этом документе требования ко всем категориям и группам должностей разделены на две группы: а) профессиональные знания и б) профессиональные навыки. Эти требования руководители структурных подразделений центрального аппарата Минюста России обязаны учитывать при разработке должностных регламентов федеральных государственных служащих. Данные квалификационные требования регулируются отдельно по следующим категориям и группам должностей центрального аппарата Минюста России: категория "руководители" высшей группы должностей; категория "помощники (советники)" высшей группы должностей; категория "специалисты" главной, ведущей и старшей групп должностей и категория "обеспечивающие специалисты" ведущей, старшей и младшей групп должностей. Соотношение квалификационных требований в различных ведомствах варьируются. Так, в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 20 октября 2006 г. № 335 "О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей государственными гражданскими служащими Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации" такие требования предусмотрены для следующих категорий и групп должностей: категория "руководители" высшей и главной групп должностей, категория "помощники (советники)" высшей группы должностей, категория "специалисты" главной группы должностей, категория "специалисты" ведущей и старшей групп должностей, категория "обеспечивающие специалисты" ведущей группы должностей, категория "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей.

Унификация наименований должностей и требований к должности не только придает правовой вид регулируемым правоотношениям — она способствует улучшению функционирования государственного аппарата благодаря повышению его структурной четкости. Недостаточная четкость в структурировании государственного аппарата по государственным должностям, имевшая место в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" и прослеживающаяся в Законе № 58-ФЗ, проявляется и в том, что для реального применения законодательства к конкретному государственному служащему иногда необходимо сравнение должностей, в разное время имевших различное наименование.