Государственная администрация или бюрократия: рациональная система во имя всеобщего блага

Бюрократия (от фр. bureau – бюро, канцелярия и греч. halos – власть) – это организация профессиональных государственных служащих, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики. Государственная администрация – очень сложная система, состоящая из множества институтов, отделов и бюро, где трудятся тысячи чиновников. Именно эти чиновники и составляют основу государственной машины: они приводят ее в действие, с одной стороны, проводя в жизнь правительственные решения, с другой – принимая многочисленные запросы со стороны населения. Иными словами, чиновники проводят в жизнь общественную политику.

Для того чтобы ознакомиться с работой рядового чиновника, достаточно зайти на почту или телеграф, чтобы отправить письмо, телеграмму или посылку. Вас будет обслуживать государственный служащий, который на своем скромном участке отвечает за работу системы почтовой связи в государстве. И в этом смысле он – лицо ответственное и уполномоченное государством. Если чиновник работает быстро и хорошо и у нас не возникает проблем, мы довольны и не замечаем огромной повседневной значимости государственной службы. Но если мы сталкиваемся с равнодушием, грубостью, медлительностью, неэффективностью работы чиновников, тогда мы с раздражением говорим о бюрократизме. Пожалуй, ни один институт не подвергается такой ожесточенной и часто вполне справедливой критике, как бюрократия.

Самую яркую художественную критику бюрократии, вероятно, оставил Н. В. Гоголь в своей бессмертной "Шинели".

"...Акакий Акакиевич решился идти к значительному лицу. Какая именно и в чем состояла должность значительного лица, это осталось до сих пор неизвестным. Нужно знать, что одно значительное лицо недавно сделался значительным лицом, а до того времени он был незначительным лицом. Впрочем, место его и теперь не почиталось значительным в сравнении с другими, еще значительнейшими. Но всегда найдется такой круг людей, для которых незначительное в глазах прочих есть уже значительное. Впрочем, он старался усилить значительность многими другими средствами, именно: завел, чтобы низшие чиновники встречали его еще на лестнице, когда он приходил в должность; чтобы к нему являться прямо никто не смел, а чтоб шло все порядком строжайшим: коллежский регистратор докладывал бы губернскому секретарю, губернский секретарь – титулярному, или какому приходилось другому, и чтобы уже, таким образом, доходило дело до него. Так уж на святой Руси все заражено подражанием, всякий дразнит и корчит своего начальника. Говорят даже, какой-то титулярный советник, когда сделали его правителем какой-то отдельной небольшой канцелярии, тотчас же отгородил себе особенную комнату, назвавши ее “комнатой присутствия”, и поставил у дверей каких-то капельдинеров с красными воротниками, в галунах, которые брались за ручку дверей и отворяли ее всякому приходившему, хотя в “комнате присутствия” насилу мог установиться обыкновенный письменный стол. Приемы и обычаи значительною лица были солидны и величественны, но не многосложны. Главным основанием его системы была строгость. “Строгость, строгость и – строгость”, – говаривал он обыкновенно и при последнем слове обыкновенно смотрел очень значительно в лицо тому, которому говорил. Хотя, впрочем, этому и не было никакой причины, потому что десяток чиновников, составлявших весь правительственный механизм канцелярии, и без того был в надлежащем страхе: завидя его издали, оставлял уже дело и ожидал стоя ввытяжку, пока начальник пройдет через комнату. Обыкновенный разговор его с низшими отзывался строгостью и состоял почти из трех фраз: “Как вы смеете? Знаете ли вы, с кем говорите? Понимаете ли, кто стоит перед вами?” Впрочем, он был в душе добрый человек, хорош с товарищами, услужлив, но генеральский чин совершенно сбил его с толку. Получивши генеральский чин, он как-то спутался, сбился с пути и совершенно не знал, как ему быть. Если ему случалось быть с ровными себе, он был еще человек как следует, человек очень порядочный, во многих отношениях даже неглупый человек; но как только случалось ему быть в обществе, где были люди хоть одним чином пониже его, там он был просто хоть из рук вон: молчал, и положение его возбуждало жалость, тем более что он сам даже чувствовал, что мог бы провести время несравненно лучше. В глазах его иногда видно было сильное желание присоединиться к какому-нибудь интересному разговору и кружку, но останавливала его мысль: не будет ли это уж очень много с его стороны, не будет ли фамильярно, и не уронит ли он чрез то своего значения? И вследствие таких рассуждений он оставался вечно в одном и том же молчаливом состоянии, произнося только изредка какие-то односложные звуки, и приобрел таким образом титул скучнейшего человека".

Ученые постоянно думают над тем, как усовершенствовать государственную администрацию. Наиболее полно основные принципы рациональной бюрократической организации представлены в работах Макса Вебера:

• бюрократия имеет иерархическую структуру;

• каждое учреждение обладает своей собственной областью компетенции;

• чиновники назначаются, а нс выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах, или по результатам экзаменов;

• чиновники получают заработанную плату в соответствии с рангом;

• для чиновника его работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

• чиновник не владеет учреждением, в котором работает;

• чиновник подчиняется дисциплине и находится под контролем;

• смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.

Вебер представлял государственную бюрократию как систему высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого возникла бы опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата. При этом подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен управлять прежде всего беспристрастно – данное требование применимо даже к так называемым политическим управленческим чиновникам, – по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены государственные интересы, т.е. жизненные интересы господствующего порядка. Sine ira et studio – "без гнева и пристрастия" должен он вершить дела.

По мысли Вебера, чиновник не должен делать именно то, что всегда и необходимым образом должен делать политик, – бороться, ибо принятие решений, борьба и страсть – стихия политика. Деятельность политика всегда подчиняется принципу ответственности, прямо противоположному ответственности чиновника. Если вышестоящее учреждение настаивает на приказе, кажущемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно. Вебер полагал, что без такой дисциплины развалился бы весь бюрократический аппарат.

В послевеберовский период происходит постепенный отход от рациональной модели бюрократии, предлагаются более реалистические модели, описывающие бюрократию как естественную систему, где наряду с рациональными значительную роль играют иррациональные, личностные, неформальные моменты. Так, современные американские политологи Т. Парсонс и Р. Мертон применяют к анализу бюрократии понятие дисфункции^[1]. Типичной дисфункцией бюрократии является перенос чиновниками акцента с целей организации на ее средства, в результате чего средства управления – иерархия, дисциплина, инструкции и т.д. – превращаются в самоцель. Одновременно внутри бюрократической организации происходит замещение главных целей побочными, рациональных – иррациональными. Но самой главной проблемой бюрократии в послевоенный период становится процесс ее политизации. Если "классическая бюрократия" начала столетия ориентировалась на "общее благо" и "общественные интересы", убежденная в том, что государственные проблемы должны решаться на чисто деловой основе, политически нейтрально, то современная политизированная бюрократия откровенно ориентируется на различные политические группы давления, пытаясь решать проблемы в процессе политических переговоров, используя плюралистическую "полосу обеспечения" (парламент, партии, лоббирование).

Английский политолог Б. Хидей утверждает, что современная бюрократия даже пытается руководить политиками: "Как минимум чиновники осуществляют значительное влияние на политику министра. Они принимают решения, которые министр лишь визирует или о которых ему даже не докладывают. На более высоком уровне власти крупные чиновники, действуя индивидуально, планируют автономную политическую стратегию и пытаются навязать ее министру... Наконец, самая мрачная интерпретация сводится к тому, что не только отдельные чиновники, но и вся высшая администрация выступает сплоченно за определенную политику и пытается диктовать ее правительству"^[2].

Серьезные изменения в современной теории бюрократии возникли в связи с эволюцией стиля бюрократического управления. Если в начале XX в. чиновники избегали рискованных действий, не любили изменений, боялись допустить ошибки, поскольку они были административно наказуемы, то в конце столетия стиль бюрократии стал принципиально иным. В условиях постоянного применения инноваций в государственном управлении современный чиновник охотно идет на риск в необходимых ситуациях, стремится к изменениям, концентрирует внимание на появляющихся возможностях (часто в противовес инструкциям), выдвигает на первый план необходимость достижений. Бюрократия сегодня не является безразличной, предсказуемой и определенной, как она описана в идеальной модели Вебера; это динамично развивающийся элемент государственного управления.

В отличие от "идеальной модели" современная концепция бюрократии включает в себя очень сложные характеристики. Прежде всего это обусловлено тем, что бюрократия активно использует в настоящее время современные информационные технологии, которые являются оперативным средством рационализации управленческой деятельности. Профессиональная деятельность бюрократии сегодня состоит:

1) из разработки, осуществления и оценки государственных программ с использованием современных методов компьютерной обработки информации;

2) организации и проведения исследований по изучению экономических и социально-политических процессов в области, регионе, стране для поиска оптимальных управленческих решений;

3) определения потребностей в изменениях и нововведениях и осуществления практических действий по их реализации.

Таким образом, современная бюрократия стремится держать под контролем наиболее важную сферу управления – информационную, чем и объясняется ее все возрастающее воздействие на развитие современного общества.