Лекция 2. Генеральная Ассамблея ООН

Генеральная Ассамблея является главным представительным органом ООН. Ассамблея состоит из всех государств - членов Организации и имеет подлинно универсальный состав: по состоянию на начало 2012 г. в ней было представлено 193 государства.

Ассамблея уполномочена обсуждать любые вопросы или дела в пределах Устава ООН или относящиеся к полномочиям и функциям любого из органов, предусмотренным Уставом (за исключениями, указанными в его ст. 12) и делать рекомендации членам ООН или Совету Безопасности по любым таким вопросам или делам.

Ассамблея проводит очередную сессию раз в год, в период между сентябрем и декабрем, а в межсессионный период заседает по мере необходимости. Кроме того, ГА ООН может проводить чрезвычайные сессии по требованию Совета Безопасности или большинства государств-членов. Сессии ГА ООН обычно созываются в Штаб-квартире ООН в Нью-Йорке.

Каждое государство - член Ассамблеи обладает одним голосом. Решения ГА по важным вопросам принимаются большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании членов. Эти вопросы включают: рекомендации в отношении поддержания международного мира и безопасности, выборы непостоянных членов Совета Безопасности, прием новых членов в ООН, приостановление прав и привилегий членов ООН, исключение из ООН ее членов, бюджетные вопросы и некоторые другие. Остальные решения принимаются простым большинством голосов.

Генеральная Ассамблея получает и рассматривает доклады, представленные от других главных органов ООН. Она избирает 10 непостоянных членов Совета Безопасности, 54 члена ЭКОСОС и 47 членов Совета по правам человека. Совместно с Советом Безопасности, однако голосуя независимо, ГА ООН избирает членов Международного Суда ООН. По рекомендации Совета Безопасности ГА ООН назначает Генерального секретаря ООН.

Государства - члены ООН, представленные в Генеральной Ассамблее, формируют региональные группы: Группа африканских государств - 54 государства: Группа азиатских государств - 54; Группа восточноевропейских государств - 23; Группа государств Латинской Америки и Карибского бассейна - 34; Группа западноевропейских государств - 28 государств.

В структуре Ассамблеи функционируют шесть главных комитетов. Генеральный комитет, Комитет по проверке полномочий и широкий спектр вспомогательных органов.

К главным комитетам ГА ООН относятся: Первый комитет: разоружение и международная безопасность; Второй комитет: экономический и финансовый; Третий комитет: социальный, гуманитарный и культурный; Четвертый комитет: специальный политический и деколонизации; Пятый комитет: административный и бюджетный; Шестой комитет: правовой.

Главные комитеты отвечают за свою сферу деятельности, готовят рекомендации и проекты резолюций для принятия на пленуме Ассамблеи. Вместе с тем Генеральная Ассамблея вправе не рассматривать какой-либо вопрос в соответствующем главном комитете и прямо вынести на рассмотрение сессии. Пример тому - утвердившая итоги обзора деятельности Совета по правам человека резолюция Ассамблеи 65/281, которая не рассматривалась в Третьем комитете.

В работе любого главного комитета может участвовать любой член ООН. Простое большинство членов составляет кворум. Решения в главном комитете принимается большинством голосов его присутствующих и участвующих в голосовании членов.

Спектр вспомогательных органов Генеральной Ассамблеи весьма разнообразен - это различного рола комитеты, комиссии, советы, правления, рабочие группы и т.д. Связано это с чрезвычайно широким кругом вопросов, который находится в компетенции Ассамблеи. В их число входит и Совет по правам человека, созданный в 2006 г. вместо упраздненной Комиссии по правам человека, которая функционировала при ЭКОСОС.

В отношении прав человека, прежде всего, необходимо отметить полномочие Генеральной Ассамблеи, закрепленное в п. 1 (Ь) ст. 13 Устава ООН: "Генеральная Ассамблея организует исследования и делает рекомендации в целях... содействия международному сотрудничеству в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения и содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии".

В целом рекомендации Генеральной Ассамблеи не порождают правовых обязательств для государств. Вместе с тем не следует недооценивать их авторитет в свете обязательств, закрепленных в ст. 55 и 56 Устава ООН. По ст. 56 Устава все члены ООН обязуются предпринимать совместные и самостоятельные действия в сотрудничестве с ООН для достижения целей, указанных в ст. 55 Устава ООН, включая всеобщее уважение и соблюдение прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии (п. "с").

Помимо положительного отношения государств к рекомендациям Генеральной Ассамблеи ст. 56 Устава предполагает с их стороны проявление инициативы и принятие самостоятельных мер в сфере поощрения и защиты нрав человека. Более того, она предусматривает и совместные действия государств, в том числе в рамках региональных организаций. К числу таких организаций, в учредительных актах которых закреплена защита прав человека, относятся Совет Европы, Организация американских государств. Африканский союз и другие.

На уровне доктрины международного права и практики ООН сложилось общее понимание того, что систематическое игнорирование рекомендаций Ассамблеи, содержащихся в ее резолюциях, противоречат обязательствам государств по ст. 56 Устава.

На практике Генеральная Ассамблея ООН вносит весомый вклад в дело содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии.

Прежде всего. Ассамблея непосредственно рассматривает широкий спектр вопросов в области прав человека, инициирует исследования в этой области и выносит рекомендации. В основном правозащитная тематика обсуждается в Комитете по социальным и гуманитарным вопросам и вопросам культуры (Третий комитет) и на пленуме. Вместе с тем по различным причинам и в зависимости от обстоятельств она может затрагиваться и в других комитетах Ассамблеи.

Обширные полномочия Генеральной Ассамблеи позволяют ей принимать к обсуждению практически любую правозащитную проблему. В качестве отдельных пунктов повестки дня помимо собственно поощрения и защиты прав человека выделены права детей, улучшение положения женщин, вопросы коренных народов, ликвидация расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости и т.д. Любое государство - член ООН вправе внести конкретную правозащитную тему или в рамках существующего пункта повестки дня, или в качестве отдельного пункта. Последнее требует утверждения Генеральным комитетом Ассамблеи, в который входя]' Председатель Генеральной Ассамблеи, 21 его заместитель и председатели шести главных комитетов Ассамблеи.

Тематика прав человека косвенно затрагивается и при рассмотрении Ассамблеей других важных вопросов - положения беженцев и внутренне перемещенных лиц, социального и экономического развития, гуманитарных проблем и т.д.

Ежегодно на регулярной сессии Ассамблея принимает около 30 резолюций по правозащитной тематике. Как правило, они проходят первоначальное рассмотрение в Третьем комитете, а затем выносятся на рассмотрение пленарного заседания и принимаются простым большинством голосов. Хотя эти документы не носят юридически обязывающего характера, они выражают мнение и волю мирового сообщества, являются источником "мягкого права" и оказывают значительное влияние на мировую политику и миропорядок, особенно в случае когда резолюция, в которой они содержатся, одобрена единогласно. Пример - итоговый документ Всемирного саммита 2005 г., который заложил основы реформирования ооновской архитектуры и утвердил тезис о взаимосвязи мира и безопасности, развития и прав человека, лежащей в основе современных международных отношений.

Здесь следует упомянуть и резолюцию Ассамблеи, признающую принципы Нюрнбергского трибунала, имеющие отношение к военным преступлениям и преступлениям против человечности, в качестве принципов современного международного права. Благодаря такому подходу Комиссия международного права ООН включила Нюрнбергские принципы в проект Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества, и нормотворческий процесс в этом направлении завершился 9 декабря 1948 г. принятием (опять же Генеральной Ассамблеей) Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказание за него1.

Резолюции обычно состоят из двух частей - преамбулярной и постановляющей. Преамбула представляет собой своего рода описание обстоятельств, в которых рассматривается вопрос, высказывается мнение или выносятся рекомендации. Часто она содержит ссылки на предыдущие резолюции, имеющуюся международно-правовую базу или документы ООН. Постановляющая часть может предписывать конкретные меры (например, поручить Генеральному секретарю ООН подготовить и представить доклад по той или иной теме), выражать позицию Ассамблеи (скажем, осудить применение пыток и другого жестокого обращения в целях "выбивания" показаний из подследственных) или призывать государства к какому-либо действию (например, активно распространять на своей территории информацию об универсальных стандартах и нормах в области прав человека).

Подавляющее большинство правозащитных вопросов, по которым Ассамблея принимает резолюции, носит тематический характер. Среди них можно выделить такие важные направления, как предупреждение пыток, отправление правосудия, укрепление международного сотрудничества в области прав человека, права ребенка, зашита прав человека в условиях борьбы с терроризмом, право на развитие и т.д.

Особое место занимает проблематика ликвидации расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости. Здесь следует выделить принимаемую по инициативе России резолюцию "Недопустимость определенных видов практики, способствующих разжиганию современных форм расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости", которая осуждает современные формы расизма, в том числе неонацизм, и предписывает конкретные меры по борьбе с ними.

Большинство тематических резолюций по правам человека принимается Ассамблеей без голосования. Исключение составляют сложные вопросы, по которым государства не могут прийти к единому мнению, - запрет на смертную казнь, оскорбление религий, право на мир, право на развитие и некоторые другие. В отдельных случаях поводом для постановки резолюции на голосование становится включение в нее формулировки или даже ссылки на документ или международный договор, неприемлемый для одного или нескольких государств.

Рассмотрение положения в области прав человека в конкретных странах проходит в существенно более конфронтационном ключе, а резолюции обычно принимаются голосованием. Связано это, во-первых, с тем, что государства расходятся в оценках ситуации в области соблюдения прав человека на территории других государств. Во-вторых, некоторые страны принципиально не приемлют использования правозащитной риторики для вмешательства в чужие внутренние дела, тогда как другие считают это приоритетом своей внешней политики. В-третьих, по политическим мотивам государства могут "закрыть глаза" на злоупотребления или, напротив, присоединиться к международной критике якобы имеющих место нарушений властями той или иной страны ее международных обязательств в области прав человека.

Будучи главным представительным органом ООН, Генеральная Ассамблея 'рассматривает и утверждает нормативные документы в сфере прав человека. Так, в 1948 г. Ассамблея одобрила Всеобщую декларацию прав человека, в 1965 г. - Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации, в 1966 г. - Международные пакты о правах человека, в 1989 г. - Конвенцию о правах ребенка и т.д. Эта работа продолжается на постоянной основе: так, в ходе своей 66-й сессии в 2011 г. Ассамблея утвердила Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, учреждающий процедуру индивидуальных жалоб, а также Декларацию об образовании и подготовке в области прав человека.

Важным элементом в работе Ассамблеи является надзор за осуществлением решений всемирных саммитов и конференций, которые затрагивают и фундаментальные вопросы обеспечения прав человека. В качестве примера можно привести Всемирную конференцию по правам человека (Вена, 1993 г.), Саммит тысячелетия и в особенности Всемирный саммит 2005 г., который инициировал полномасштабную реформу правозащитного направления деятельности ООН.

Генеральная Ассамблея рассматривает доклады функциональных органов ООН, непосредственно участвующих в поощрении и защите прав человека, и может совершать определенные действия по их рекомендации. Так, в 2011 г. по просьбе Совета по правам человека Ассамблея приостановила членство в нем Ливии, в 2009 г. передала на рассмотрение Совета Безопасности доклад международной миссии по установлению фактов нарушений прав человека Израилем в ходе операции "Литой свинец" в оккупированном секторе Газа. Ряд договорных органов по правам человека также представляют свои доклады Генеральной Ассамблее.

С учетом широкой повестки дня Ассамблеи часть ее полномочий в правозащитной сфере делегируется. Для выполнения своих функций она имеет право создавать вспомогательные органы. В 2006 г. в качестве такого органа был создан Совет по нравам человека, которому Ассамблея, в частности, поручила содействовать полному выполнению обязательств в области прав человека, принятых государствами, и осуществлению контроля за достижением целей и выполнением обязательств, касающихся поощрения и защиты прав человека, сформулированных в решениях конференций и встреч на высшем уровне в рамках ООН, а также проводить всеобъемлющие периодические обзоры выполнения каждым государством его обязательств в области прав человека.

Кроме того, СПЧ в качестве правопреемника Комиссии по правам человека унаследовал систему специальных контрольных процедур и механизмов, которая была развита, усовершенствована и рационализирована в ходе формирования его институтов и механизмов.

В настоящее время Генеральная Ассамблея активно взаимодействует со специальными процедурами СПЧ. Значительное количество мандатов спецпроцедур содержит положение о представлении докладов не только Совету, но и Ассамблее. В Третьем комитете ежегодно проводится интерактивный диалог со специальными процедурами; нередко Ассамблея дает им прямые поручения.

Значительный вклад в разработку, развитие и кодификацию международно-правовых норм и стандартов в области прав человека внесла учрежденная резолюцией Генеральной Ассамблеи в 1947 г. Комиссия международного права. В частности. Комиссия сыграла важную роль в разработке Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, универсальных инструментов, регулирующих положение беженцев и лиц без гражданства, и т.д.

Генеральная Ассамблея имеет право учреждать специализированные механизмы по расследованию нарушений прав человека в отдельных странах или на территориях. Примером может служить Специальный комитет по расследованию затрагивающих права человека действий Израиля в отношении палестинского народа и других арабов на оккупированных территориях. Данный комитет был учрежден в 1968 г., затем его полномочия неоднократно изменялись и дополнялись. Комитет, который состоит из представителей трех государств - членов ООН, представляет на ежегодной основе доклад Генеральному секретарю ООН, который затем рассматривается Ассамблеей в рамках отдельного пункта повестки дня. По итогам рассмотрения этих докладов Генеральная Ассамблея приняла ряд резолюций по таким вопросам, как защита гражданского населения, израильские поселения на оккупированной палестинской территории, включая Восточный Иерусалим, и оккупированных сирийских Голанах, затрагивающие права человека действия Израиля в отношении палестинского народа на оккупированной палестинской территории, и т.д.

Другой показательный пример - созданный в 1962 г. Специальный комитет по политике апартеида правительства Южно-Африканской Республики (позднее был переименован в Специальный комитет против апартеида). Комитет состоял из представителей государств - членов ООН, работал более 30 лет, регулярно представляя Ассамблее и Совету Безопасности доклады в соответствии со своим мандатом. Упразднен он был в 1994 г. после принятия новой Конституции ЮАР и признания мировым сообществом нового правительства ЮАР.

Резолюциями Генеральной Ассамблеи были учреждены подразделения Секретариата ООН, непосредственно задействованные в работе но поощрению и защите прав человека (Управление Верховного комиссара ООН по правам человека и ныне Центр по правам человека). Структура по вопросам тендерного равенства и расширения прав и возможностей женщин ("ООН-женщины"), ряд других механизмов и фондов, также занимающихся различными аспектами поощрения прав человека.

Следует также отметить роль Ассамблеи в подготовке и проведении всемирных кампаний по правам человека и в целом в координации усилий мирового сообщества в этой сфере. К примеру, в 1993 г. Ассамблея провозгласила третье Десятилетие действий по борьбе против расизма и расовой дискриминации (1993-2003) и обратилась с призывом ко всем странам бороться с новыми формами расизма, особенно с помощью законодательства, административных мер, просвещения и информации. 2011 год был объявлен Международным годом лиц африканского происхождения. С 2005 по 2014 г. проходит второе Международное десятилетие коренных народов мира. Такие кампании мобилизуют усилия государств, международных организаций и других заинтересованных сторон, что, в свою очередь, способствует более полному осуществлению и соблюдению прав человека в мире.

Итак, Генеральная Ассамблея располагает обширными полномочиями в области зашиты и поощрения прав человека. Ее деятельность на этом направлении носит разветвленный и разноплановый характер. Можно с уверенностью говорить, что Ассамблея является одним из ключевых органов ООН в сфере защиты прав человека.