ГЧП как форма проектного финансирования
В настоящее время в России отсутствует общепринятое определение ГЧП. В экономической литературе по проблемам ГЧП предложено не менее полутора десятков определений ГЧП. В законодательных актах субъектов РФ также представлены разные определения.
ГЧП определяется Всемирным банком как "любые контрактные или юридические отношения между государственными и частными структурами с целью улучшения и (или) расширения услуг в публичном секторе, исключая контракты по госзаказу". Термин "государство" используется для обозначения определенного уровня общественной власти (национальный, региональный или муниципальный уровень).
Схемам финансирования проектов, реализуемых на основе ГЧП, свойственны все особенности проектного финансирования – наличие проектной компании, генерируемый проектом денежный поток как основа расчета с кредиторами и акционерами, применение сложной системы финансовых инструментов и контрактов. Поэтому ГЧП можно назвать формой или механизмом проектного финансирования. Однако проекты ГЧП могут реализовываться и с использованием более простых инструментов и форм финансирования проектов.
Проекты ГЧП – это и крупные государственные проекты, имеющие большое социальное значение в области инфраструктуры, ЖКХ, транспорта, культуры, здравоохранения, образования, а также небольшие типовые проекты муниципальных образований, имеющие большое социальное значение. Особенности этих проектов – значительная длительность (10–50 лет), низкая коммерческая эффективность, недостаточность бюджетных средств.
Проекты ГЧП (по определению Федерального центра проектного финансирования при Внешэкономбанке) – это проекты:
• по созданию (реконструкции, модернизации) объектов капитальных вложений, осуществляемых в общественных интересах – территориального, городского и отраслевого развития, обороноспособности, выполнения функций государственного управления и других или по выполнению функций, закрепленных за органом государственного или муниципального управления либо частным партнером на условиях договора (например, оказание публичных услуг);
• реализуемые с привлечением частного финансирования, которое может быть обосновано окупаемостью за счет доходов, получаемых частным партнером в рамках проекта, за счет коммерческой эксплуатации объекта или оплаты услуг, производимых с его использованием публичным заказчиком;
• использующие капитал и компетенции частного бизнеса для полного или частичного покрытия рисков проектирования, строительства, эксплуатации и коммерческого сбыта;
• использующие возможности бюджета, государственной или муниципальной собственности, законодательных установлений и прочих публичных прерогатив для участия в рисках осуществления проекта, относящихся к компетенции государственного или муниципального управления.
Две стороны контракта по проекту с использованием ГЧП называются концедент (со стороны публичного сектора) и проектная компания (со стороны частного сектора). Договор между концедентом и проектной компанией может быть различных видов (сервисный контракт, договор на управление, договор аренды, концессия, соглашения концессионного типа, полная приватизация).
Согласно Федеральному закону от 21.07.2005 № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее – объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Например, еще в дореволюционной России строительство железных дорог осуществлялось по схеме концессий.
Объектами концессионного соглашения могут быть следующие объекты недвижимости:
• автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, тоннели, стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств, пункты взимания платы с владельцев грузовых автотранспортных средств;
• объекты железнодорожного транспорта;
• объекты трубопроводного транспорта;
• морские и речные порты, в том числе гидротехнические сооружения портов, объекты их производственной и инженерной инфраструктур;
• морские и речные суда, суда смешанного (река-море) плавания, а также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромные переправы, плавучие и сухие доки;
• аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов;
• объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов;
• объекты единой системы организации воздушного движения;
• гидротехнические сооружения;
• объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;
• системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий;
• метрополитен и другой транспорт общего пользования;
• объекты, используемые для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, организации отдыха граждан и туризма;
• объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные объекты социально-культурного и социально-бытового назначения.
Указанный Федеральный закон (в соответствии с приведенным выше определением концессионного соглашения) закрепляет одну из форм концессий, которая в мировой практике называется – build – operate – transfer, ВОТ (построй – управляй – передай).
В мировой практике, кроме этой формы, применяется много других форм концессий, которые можно условно разделить на две группы:
• типичная концессия. Концедент (собственник актива – объекта концессии) передает актив концессионеру (проектной компании). Концессионер инвестирует в объект концессии, получает плату с пользователей предоставленных услуг (населения, юридических лиц) и платит концеденту за пользование объектом (платные дороги, медицинские центры и др.);
• концессионное соглашение. Проектная компания получает выручку в форме платежей государства (концедента) за предоставленные услуги (продукцию). Примерами таких договоров служат так называемые контракты жизненного цикла (life cycle contracts, LCC). В соответствии с LCC проектная компания должна спроектировать, построить, профинансировать и поддерживать объект в течение всего жизненного цикла. Государство начинает платить проектной компании вознаграждение после сдачи построенного объекта в эксплуатацию. Нагрузка на бюджет откладывается на время строительства и ввода в эксплуатацию объекта. Важно также и то, что построенный объект нельзя сделать платным (школы, городское освещение, цифровое телевидение и др.).
Приведем примеры использования LCC в проектах строительства железных дорог с указанием долей участия в финансировании сторон (табл. 2.3).
Таблица 2.3
Участие в финансировании проектов строительства железных дорог, %
|
Проект |
Лиссабон – Мадрид |
Тур - Бордо |
Ренн – Ле Ман |
Амстердам – Брюссель |
Орловский туннель |
|
Государство |
12 |
50 |
58 |
85 |
- |
|
Евросоюз |
39 |
- |
- |
- |
- |
|
Частный партнер |
49 |
50 |
12 |
15 |
33 |
|
RFF |
- |
- |
30 |
- |
- |
|
Инвестиционный фонд РФ |
– |
– |
– |
– |
33 |
|
Администрация Санкт- Петербурга |
33 |
К важной особенности реализации проектов ГЧП относится мониторинг экономического эффекта, получаемого в результате реализации проекта на вложенные государством бюджетные средства (концепция value for money). Эта концепция используется в деятельности муниципальных организаций Великобритании, стран ЕС, США, Канады.
В табл. 2.4 приведено описание большинства моделей (форм контрактов) ГЧП.
Схема BOLT имеет следующие особенности:
• новое строительство объекта инфраструктуры инвестором;
• право собственности на результат инвестиций находится у инвестора до завершения проекта;
• передача инвестором объекта в аренду органам государственного и муниципального управления с переходом прав собственности;
• использование объекта в составе единого хозяйственного комплекса муниципалитета с возможной поддержкой операционных рисков частным оператором;
• поддержание расчетов за аренду за счет тарифа или текущих расходов бюджета, при гарантии муниципалитета и (или) гарантии субъекта РФ по текущим арендным платежам;
• передача прав собственности объекта инфраструктуры от инвестора органам государственного и муниципального управления.
Таблица 2.4
Модели ГЧП и ОГЛАВЛЕНИЕ соответствующих контрактов
|
Модель |
Название |
ОГЛАВЛЕНИЕ контракта |
|
пв |
Design – build |
Проектирование – строительство |
|
ВОТ |
Build – operate – transfer |
Строительство – эксплуатация – передача |
|
BOOT |
Build – own – operate – transfer |
Строительство – владение – эксплуатация – передача |
|
ВТО |
Build – transfer – operate |
Строительство – передача – эксплуатация |
|
ВОО |
Build – own – operate |
Строительство – владение – эксплуатация |
|
DBFO |
Design – build – finance – operate |
Проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация |
|
LROT |
Lease – renewal of concession operate – transfer |
Лизинг – возобновление концессии – эксплуатация – передача |
|
ОМ |
Operate-maintain |
Эксплуатация – обслуживание |
|
BOLT |
Build–ownlease–transfer |
Строительство – владение – лизинг – передача |
Результаты разработки модели BOLT в России:
• контрактная и конкурсная документация разработана и размещена на сайте "ГЧП η России";
• модель поддержана для возможного использования при реализации проектов с РФЖС, НАМИКС. После обращения "Деловой России" Минэкономразвития России проанализировало модель и поддержало возможность ее реализации;
• пилотная реализация модели отрабатывается на базе межмуниципального проекта в Карелии но строительству 35 очистных сооружений канализации и регионального проекта в Ханты-Мансийском автономном округе по строительству школ.
При внедрении модели желательно наличие качественного регионального законодательства об участии субъекта РФ в ГЧП. Модель наиболее пригодна для нового строительства объектов недвижимости.
Так, 73% всех завершенных проектов ГЧП приходится на Великобританию, США – 2, Канаду – 5,6%. Развитие ГЧП в Великобритании обусловлено наличием развитой законодательной базы и поддержкой правительства.
В первое десятилетие ××I в. проекты ГЧП в Великобритании обеспечивали 17% экономии государственного бюджета. В Канаде 20% всей новой инфраструктуры разработано, построено и управляется частным сектором, а во Франции два основных оператора ГЧП обеспечивают переработку отходов – 60%, водоснабжения - 62 и городское центральное отопление страны – 75%.
Комитетом по экономическому сотрудничеству и интеграции Европейской экономической комиссии определены основные особенности законодательного регулирования ГЧП в различных странах. Как отмечалось в Стратегических рекомендациях по совершенствованию нормативно-правовой базы для развития эффективного государственно-частного партнерства, в некоторых странах законы о ГЧП отсутствуют, но есть законы, обычно о государственных закупках или договорах концессии, которые применяются в отношении ГЧП mutatis mutandis[1] (например, Великобритания).
Некоторые страны имеют всеобъемлющие законы о ГЧП (например, Греция). В некоторых странах имеются законы о концессиях, содержащие лишь общие положения, а конкретные законодательные требования устанавливаются только в конкретных секторальных законах (например, Хорватия). В странах с федеративным устройством на федеральном уровне нередко устанавливаются лишь ограниченные правовые обязательства, а различные административные единицы (штаты или провинции) зачастую принимают свое собственное законодательство, уровни детализации которого зависят от накопленного опыта в использовании механизмов ГЧП (например, Бельгия). В США существуют отдельные законы или положения, регулирующие ГЧП, в которых государственным партнером является субнациональная административная единица (региональное или местное правительство).
Развитие и применение ГЧП в России сдерживается особенностями действующего законодательства. Необходимо развитие законодательной базы ГЧП, особенно в части формирования долгосрочных гарантий государства по исполнению принимаемых обязательств, а также обеспечения обязательств самой проектной компанией.
В настоящее время приняты региональные законы о ГЧП в 65 субъектах РФ (по состоянию на начало 2014 г.). Пионером в области разработки и внедрения регионального законодательства о ГЧП являлся Санкт-Петербург; реализовано несколько крупных инфраструктурных проектов. В настоящее время изменения, принятые в региональный закон об участии г. Санкт-Петербурга в проектах на условиях ГЧП, направлены на реализацию проектов "мини-ГЧП" (объекты образования, культуры, обеспечения площадок инфраструктурой). Болес половины российских регионов не готовы к применению ГЧП.
В рамках поручения Д. А. Медведева об улучшении инвестиционного климата в России разрабатывается новый федеральный закон о ГЧП. Термин "публично-частное партнерство" в большей степени соответствует правовой системе России и правильному переводу термина public-private partnership, поскольку согласно Конституции РФ муниципальная власть не относится к системе государственной власти и поэтому в случае принятия закона о ГЧП все нормативные акты должны будут дублироваться и для муниципально-частного партнерства.
В развитие ГЧП в России, его законодательной базы существенный вклад вносит Внешэкономбанк. Во Внешэкономбанке разработаны:
• модельный закон ГЧП для регионов;
• модели типовых тиражируемых проектов;
• типовые пакеты документации для разных моделей ГЧП;
• перечень услуг для органов государственного и муниципального управления по структурированию и договорному оформлению проектов ГЧП.
Кроме того, специалисты Внешэкономбанка проводят обучение и консалтинг, а банк является агентом правительства РФ по экспертизе проектов для Инвестиционного фонда РФ.
По данным Внешэкономбанка, по состоянию на начало 2014 г. в России зарегистрировано более 200 концессионных соглашений на муниципальном уровне, 2 – на региональном уровне и 2 – на федеральном уровне.
На начало 2014 г. в России на разных стадиях выполнения находилось 131 проект ГЧП [17] общей стоимостью немногим более 1 трлн руб., из которых 90% – привлеченные частные средства, остальное – из региональных бюджетов. 56 проектов ГЧП реализуется в социальной сфере, 30 – в транспортной, 23 – в коммунальной. Самая распространенная форма ГЧП – концессия - 70 проектов. Только концессионные соглашения на федеральном уровне прошли стадии закрытия сделки и строительства.
Наиболее важные и частично завершенные проекты ГЧП в секторе транспорта – строительство платного участка дороги Москва – Санкт-Петербург, реконструкция аэропорта Пулково, строительство Западного высокоскоростного кольца вокруг Санкт- Петербурга, строительство международного аэропорта в Нижнем Новгороде, аэропортов в Омске, Владивостоке, развитие аэропортов Домодедово (Москва) и Кольцово (Екатеринбург).
Важными проектами в области водоснабжения и канализации остаются проекты в Ростове-на-Дону, "Невская вода" в Санкт- Петербурге, аналогичные проекты в 20 регионах страны. Более 25% населения страны используют воду, поставляемую частными компаниями-операторами.
Одним из наиболее эффективных проектов развития территорий представляется проект ГЧП но строительству индустриального парка в Калужской области, по переработке твердых отходов – строительство завода в Ванино (Санкт-Петербург).