Функционирование исполнительной власти в контексте становления правового государства

Несмотря на высокое значение законодательства основную роль в обеспечении законности и правопорядка играет исполнительная власть. Если законодательная власть заведомо способствует становлению правового государства, от исполнительной власти может исходить угроза ему, если она не желает соблюдать предписанных ей границ. Разрушение правопорядка происходит и тогда, когда исполнительная власть сужает свою компетенцию, и тогда, когда она не справляется с возложенными на нее функциями. В России имеется в наличии оба названных явления: власть по традиции стремится к всевластию, но не способна при этом обеспечить элементарного правопорядка. Движение к правовому государству должно осуществляться в прямо противоположных направлениях"

Как было замечено, авторитарный характер исполнительной власти лежит глубоко в российской традиции. Российское самодержавие сопротивлялось разделению властей уже тогда, когда в европейских странах этот принцип давно лежал в основе функционирования политической власти. Однако революция не только не продвинула российскую политическую систему вперед, но породила новые проблемы. С самого начала исполнительным структурам Советов быстро удалось оттеснить сами Советы в сторону. Затем большевистское большинство в самих исполкомах Советов вытеснило представителей других партий. Наконец, и в самой партии власть скоро сосредоточилась только в центре принятия решений - Политбюро. Так сложилась монопартийная система, в которой, независимо от существования институтов разделения властей, власть концентрировалась, а не распределялась.81 Политической системе России никогда не было свойственно стремление к разделению властей. Поскольку разделение властей есть лишь выражение идеи народовластия, история России свидетельствует, что в политическом сознании самого народа так и не сложилась потребность народовластия

Интересно проследить, как эволюционировала система разделения властей в 1980-90 годы. Политические реформы М. Горбачева были направлены на возрождение Советов. Благодаря двухуровневой системе представительной власти - Съезд Народных депутатов / Верховный Совет - ее роль стала быстро возрастать. Эта модель была заимствована и Российской Федерацией, однако скоро трансформировалась из разделения в противостояние властей: как исполнительная, так и законодательная власти в равной степени претендовали быть центром политической власти и стремились перераспределить сферу властной компетенции в свою пользу. Победа президентской стороны, закрепленная в Конституции 1993 г., вывела проблему разделения властей на новый уровень. По новой Конституции Президент не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти. Это вытекает из его статуса главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. "Конституцию 1993 года, - пишет Б. Топорнин, - отличает прежде всего то, что она трактует назначение и функции российского Президента намного шире и более значимо, чем прежняя Конституция Президент теперь предстает не в качестве составной части, вершины и даже воплощения системы исполнительной власти, а как сильный, авторитетный, наделенный важными полномочиями глава государства"/' Однако позиция "над властями" не проводится Конституцией последовательно. Ряд конституционных полномочий - таких, как руководство внешней политикой, Вооруженными Силами, определение направления внешней и внутренней политики - имеет исполнительский характер. Очевидно, что расширение деятельности президента в рамках исполнительной власти - например, издание экономических указов вместо постановлений Правительства, контроль Администрацией Президента всего массива постановлений правительства - ущемляет самостоятельность Правительства и вносит дисбаланс в систему разделения властей.

В этих условиях позиция Президента постоянно балансирует на грани двух концепций: ограничительной, когда Президент не дублирует деятельность Правительства, лишь контролируя его, и расширительной, когда Президент становится по сути и главой исполнительной власти, не беря, вместе с тем, на себя политической ответственности за неуспех правительственной политики. Во втором случае возникает также знакомый из истории феномен двоевластия или же, напротив, деятельность Правительства становится функцией деятельности президентской администрации. Б. Ельцин в целом удерживался от последовательного движения в этом направлении, однако никто не может помешать ему (или его преемнику) в последующем придерживаться расширительного толкования сферы своей компетенции. Гарантировать сохранение баланса в системе разделения властей должна не добрая воля носителей власти, а сильная позиция представительного органа и парламентский контроль за деятельностью Правительства. Этот контроль отчасти осуществляется на уровне финансовой отчетности Правительства перед Федеральным Собранием и угрозы применения такой сильной меры, как вынесение недоверия Правительству. И все же отсутствуют механизмы наиболее продуктивного взаимодействия законодательной и исполнительной власти - постоянной совместной работы (например, в парламентских комитетах) над законопроектами и наиболее важными решениями Правительства.

Искренность желания исполнительной власти придерживаться рамок очерченной ей сферы наиболее ярко проявляется в ее способности самой следовать букве закона в осуществлении своей деятельности и не прибегать к неправовым средствам. Начиная с первых дней существования Российского государства, многие важные политические решения были приняты из соображений, имеющих мало общего с понятием права. Первым испытанием власти был политический кризис 1993 г. Субъекты противостояния - Президент, Верховный Совет и Конституционный Суд - долго искали путей конституционного разрешения кризиса, однако с самого начала Конституционный суд нарушил нейтралитет, выступая в поддержку той интерпретации Основного Закона, которое трактует Конституцию в пользу усиления роли Верховного Совета. После того, как Референдум марта 1993 г. не принес решения проблемы и не удался импичмент Президента в июне того же года, Президент начал искать обходные возможности устранения политических противников. Результат противостояния вылился в Указ № 1400, который только подтвердил традиционную неспособность политической элиты строить демократическое общество демократическим путем и утверждать правовое государство правовыми методами.

Следующим испытанием на приверженность правовому порядку послужила ситуация в Чечне. Режим генерала Дудаева, заявившего о независимости республики, держался уже три года к тому моменту, когда Россия в 1994 г. стала предпринимать активные действия с целью его подорвать. Российское руководство, допустившее, что Чечне были переданы все арсеналы вооружения квартировавшихся там частей Советской Армии, не проявило волю к решению проблемы политическим путем. Не желая уступить "ни пяди" и даже не проводя предварительную подготовку и просчет реальных последствий вооруженного вмешательства, федеральная власть решила исходить из аргумента силы. Кроме жизней тысяч своих граждан, нерешенной проблемы и запятнанной репутации, Россия получила еще один урок безальтернативности правового пути в современном обществе.

Приверженность правовому способу решения проблем, бесспорно, осложненному кризисным состоянием общества и государства, требует от исполнительной власти иного, не силового мышления. Аргумент силы в военной ли, экономической или дипломатической сфере может принести кратковременный успех, однако он бесплоден и даже опасен в перспективе. Примером могут служить отношения в СНГ и, в частности, с Украиной, с которой в течении многих лет российское руководство не могло наладить нормальные отношения. Россия остановила конфликт между Грузией и Абхазией, но, преследуя собственные интересы, "заморозила" его. Свои дивиденды извлекаются из противостояния Армении и Азербайджана. Преследуя собственные интересы внутри равноправного союза государств, строящих свои отношения на правовых принципах, Россия рискует превратить потенциальных партнеров в политических противников.

Правовой путь построения отношений вообще не направлен на обретение каких-нибудь выгод, а часто даже связан с жертвами. Однако он является незаменимым средством обретения доверия, без которого вообще невозможно налаживание позитивных отношений. Стратегия, которой придерживается Россия в отношениях со странами СНГ, предполагает получение в этом сообществе статуса лидера. Собственно, этот статус ей принадлежит в любом случае. Однако в ее понимании лидерство означает способность решающим образом влиять на политику независимых государств, вплоть до того, чтобы диктовать свою волю и оказывать давление. Принципы этого союза наглядным образом расходятся с принципами европейских международных структур, где ни одно государство не обладает правом решающего голоса, н лидерство больше основано на авторитете, чем на силовом потенциале государства. Россия пока никак не демонстрирует своей решительности в переходе на правовые рельсы ведения политики.

Необходимость избегать категорий силового мышления и уважать свободу и добрую волю требуется и во внутренней политике. Здесь тоже очень сильна инерция старого мышления, старого способа решения проблем. Убедиться в этом можно на примере одной из главных сфер, связанных с установлением правопорядка в обществе - сферы общественной безопасности.

В советском государстве общественная безопасность представляла собой мощную систему всесильных государственных органов, таких как Комитет Государственной Безопасности, Министерство Внутренних Дел, Министерство обороны. Общественный порядок покоился не только на их слаженной работе и карательной мощи, но на самой идеологии преклонения человека перед системой, которую эти органы охраняли. В государстве было спокойно, потому что общество было прочно сковано железными цепями системы. Как только рухнула идеология, рухнули и скрепляющие цепи системы - органы общественной безопасности, расколовшись на множество "специализированных" органов, таких как ФСБ, Служба Контрразведки, Совет Безопасности, Совет Обороны и т.д. Общество, оказавшись без стягивающих ремней аппарата устрашения, не смогло воспринять новые стимулы к порядку, начало криминализироваться. Те же, кто отвечал за общественную безопасность, не смогли перестроится на новые рычаги общественной дисциплины, старыми методами лишь стимулируя ослабление правопорядка.

Криминализация российского общества распространялась параллельно его освобождению. Ослабление давления государства и контроля со стороны правоохранительных органов влекли за собой заполнение возникающих лакун криминальными структурами. В основном это происходило там, где возникали новые сферы жизнедеятельности, то есть, прежде всего, в экономической сфере, рядом с частной собственностью. Способствовало этому то, что частный сектор возникал преимущественно за счет перераспределения государственной собственности, а также то, что этот сектор был единственным, в котором наблюдалось развитие; в государственной экономике кризис только углублялся. Новый бизнес воспринял многое из того времени, когда он был глубоко конспиративным и, безусловно, мафиозным. Единственное, что могло предпринять государство против криминализации общества в ситуации, объективно способствовавшей этому процессу, было - законодательное регулирование новых общественных отношений и тщательный контроль за их постепенным развитием. В этом не была заинтересована государственная номенклатура, которой было выгоднее воспользоваться возникающим хаосом, чем извлекать дивиденды из долгосрочного и медленного выхода страны из кризиса. В экономические лакуны, возникающие вследствие структурной перестройки экономики, входили представители номенклатуры или пользующийся их услугами энергичный класс новых собственников, в правовые лакуны, сопровождающие этот процесс, входили представители стремительно возникающих теневых структур или сами же хранители общественного порядка. Точно так, как условием преодоления правовых препятствий частнособственнической деятельности со стороны государства была взятка чиновнику, - компенсацией правовых проблем на уровне горизонтальных связей был рэкет. Органы общественной безопасности, которые должны бы были опосредовать отношения как первого, так и второго уровня, то есть препятствовать как коррупции, так и возникновению мафиозных структур, в обоих случаях остались в стороне. Не секрет, что количество раскрытых случаев коррупции сегодня ниже, чем в гораздо менее коррумпированном советском обществе. Теневые структуры терпят ущерб только от своих конкурентов. В лучшем случае правоохранительные органы бездействуют, в худшем - сами начинают исполнять функции 'крыш". Криминализация общества становится неуправляемой, потому что происходит постепенное сращение правонарушающих и правоохранительных структур. Не умея обеспечить систему правоохранения, эти органы ограничиваются показательными разовыми "расправами" или же начинают использовать такой порядок в собственных целях. Так силовой характер системы общественной безопасности оборачивается бессилием в новых условиях гражданского общества и правового государства. Одно из свидетельств этому - проблема уголовного права, которое, при всем желании придать ему жесткий карательный характер, ни в коей мере не становится стимулом в снижении преступности. Насилие как метод искоренения преступности не эффективно в государстве, устроенном на принципах ненасилия.

Тем не менее, можно утверждать, что в некоторых аспектах происходит оздоровление власти. Это становится наглядным при сравнении с большинством стран СНГ, где авторитаризм, коррумпированность и гражданская неподконтрольность властей достигает более высокой отметки. В целом все же можно сделать вывод, что исполнительная власть очень медленно и зачастую с потерей эффективности, но усваивает принципы правового государства - пытается воспрепятствовать развитию коррупции в органах власти, ослаблению законности в государстве, более глубоко осознает рамки своей компетенции и власти, учится применять требования законности и к себе, ставит задачу перехода от методов командно-силового правления к методам, основывающимся на открытости, ненасилии и общем интересе управляемых.