Функции, направления и отрасли прокурорской деятельности

При изучении данного курса особое внимание следует обратить на такие понятия, как: функции, направления, отрасли деятельности прокуратуры.

Функции представляют собой ключевую правовую категорию, раскрывающую и объясняющую ОГЛАВЛЕНИЕ, структуру и пределы деятельности прокуратуры^[1].

Под функцией в русском языке понимается работа, производимая органом, обязанность, круг деятельности^[2]. Но сущность данного понятия значительно сложнее, поскольку зависит от ее принадлежности к определенному понятию, объекту либо субъекту. Функция – это в первую очередь возникший в общественном сознании ожидаемый результат или воплощение в жизнь в той или иной сфере человеческой деятельности логически построенной системы связей. Функция есть стратегия – появление в сознании людей определенных конструкций, которые выполняли бы задачи, необходимые для государства. Органы прокуратуры возникли лишь потому, что в сознании общества и государства созрела потребность в деятельности, способствующей исполнению изданных законов и недопущению правонарушений. Органы прокуратуры являются частью государственного аппарата, частью единой системы государственных органов со строго определенным кругом деятельности, регламентированной законом. Российская прокуратура с Петровских времен создавалась как орган государственной, публичной власти, предназначенный быть "оком государевым", следить за исполнением воли монарха, возведенной в закон. С историческими изменениями в государстве изменялась и роль прокуратуры как государственного органа. Российская прокуратура, включая советский период, осуществляла надзор за исполнением законов, уголовное преследование, принимала участие в гражданском судопроизводстве и т.д.

Таким образом, органы российской прокуратуры с момента се создания и до настоящего времени имеют строго определенное предназначение. Поэтому именно назначение, сфера применения являются основными признаками функций прокуратуры. Однако подобное буквальное определение было бы не полным, формальным, не отражающим их сущности. Нельзя вывести определение функций какого-либо государственного органа, в том числе и прокуратуры, не связывая его деятельность с деятельностью государства, поскольку именно государство предопределяет, какую деятельность, в какой мере и какими способами и средствами будет осуществлять тот или иной орган.

Исходя из изложенного представляется, что функция прокуратуры – это обусловленный публичным предназначением установленный государством круг ее специфической деятельности, имеющей определенный предмет ведения и способы воздействия.

Ни в Конституции РФ, ни в Законе о прокуратуре не содержится перечня функций прокуратуры. В ст. 1 Закона о прокуратуре говорится лишь о функции осуществления прокурорского надзора, а также об иных функциях прокуратуры. Однако, какие это функции, в законе не указано.

В то же время необходимо выделить в качестве самостоятельной функции прокуратуры функцию содействия осуществлению правосудия, т.е. участие прокуратуры в рассмотрении дел судами и принятие мер прокурорского реагирования на противоречащие закону судебные акты. В отличие от прокуратур в других странах прокуратура РФ принимает участие в рассмотрении судами не только уголовных, но и определенных категорий гражданских и арбитражных дел. Следовательно, указанная функция наряду с обвинением также относится к сфере деятельности, связанной с участием прокуратуры в гражданском и арбитражном судопроизводстве, и является важной ненадзорной функцией российской прокуратуры.

Закон о прокуратуре регламентирует и иную деятельность органов прокуратуры, в совокупности представляющую организационную функцию. В качестве составных частей в нее входят: координация правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности, международное сотрудничество и организационное обеспечение деятельности органов прокуратуры.

Определяя ОГЛАВЛЕНИЕ понятий "направление" и "отрасль", необходимо отметить, что в последней редакции Закона о прокуратуре содержится лишь термин "функции", а термины "направления" и "отрасли" в нем отсутствуют.

Термин "направление" в юридической науке используется давно. Так, в Законе СССР от 30 ноября 1979 г. "О прокуратуре СССР" указаны 10 основных направлений деятельности прокуратуры. Однако среди ученых- юристов нет единого мнения в вопросе определения понятий направления и отрасли деятельности прокуратуры. Одни считают, что это идентичные понятия^[3], другие – различные. Так, В. Г. Даев и Μ. Н. Маршунов полагают, что отрасль включает в себя направления^[4].

По мнению большинства авторов данного курса, направление более широкое понятие, чем отрасль. Это форма выражения функции, ее составная часть, область деятельности прокуратуры, характеризующаяся определенными предметом и методом, задачами, полномочиями и правовыми средствами. Направление деятельности прокуратуры по отношению к функции носит вторичный характер. Оно может состоять из одной либо нескольких отраслей.

Отрасль – это часть направления, участок деятельности прокуратуры с характерными предметом деятельности, методом, задачами, полномочиями и правовыми средствами. Отличительным признаком как направления, так и отрасли может быть также и поднадзорный субъект. По отношению к направлению отрасль вторична и является ее составляющей.

Вместе с тем представляется неверным разграничение рассматриваемых понятий по признаку наличия либо отсутствия структурного подразделения в системе органов прокуратуры. Как показывает практика, конкретные структурные подразделения прокуратуры могут курировать не только отрасль деятельности прокуратуры, но и направление. Например, в прокуратурах субъектов РФ существуют структурные подразделения, курирующие направления деятельности – судебные управления, которые состоят из отделов, курирующих отрасли: уголовно-судебный отдел, курирующий отрасль прокурорской деятельности – участие прокурора в уголовном судопроизводстве, гражданско-судебный отдел, курирующий участие прокурора в гражданском судопроизводстве, отдел по участию прокуратуры в делах, рассматриваемых арбитражными судами, курирующий одноименную отрасль деятельности органов прокуратуры.

По приведенным выше признакам можно выделить 10 направлений деятельности прокуратуры:

– три надзорных направления: общенадзорное, уголовно-процессуальное и исполнительное;

– три направления содействия осуществлению правосудию в уголовном, гражданском и арбитражном судопроизводствах;

– четыре организационных направления: координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями; участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности (опосредовано, поскольку прокуратура не имеет законодательной инициативы); международное сотрудничество; организационное обеспечение деятельности прокуратуры.

Направления деятельности прокуратуры, как правило, включают в себя несколько отраслей. Все отрасли разграничиваются по направлениям деятельности прокуратуры. К общенадзорным направлениям относятся: надзор за исполнением законов федеральными министерствами, госкомитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; к уголовно-процессуальным: надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, надзор за органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие; к исполнительным: надзор за исполнением законов судебными приставами и надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание.

К уголовно-процессуальному направлению функции содействия судопроизводству относятся следующие отрасли: участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судами первой инстанции; участие прокурора в кассационной и надзорной инстанциях уголовного судопроизводства. Каждая из двух остальных направлений, составляющих функцию прокуратуры по содействию судопроизводству, также состоит из трех аналогичных отраслей.

Кроме того, в сферу деятельности органов прокуратуры входит уголовное преследование. Эта составная часть деятельности прокуратуры является комплексным формированием, так как включает три направления деятельности прокуратуры: 1) надзорное направление прокуратуры – надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие; 2) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемых судом мер принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; 3) ненадзорное направление прокуратуры – поддержание государственного обвинения в суде.

Необходимо отметить, что смешанной может быть и отрасль деятельности прокуратуры, например надзор за исполнением законов о несовершеннолетних.

ОГЛАВЛЕНИЕ надзорной функции и функции содействия правосудию анализируются далее в специальных главах настоящего учебника.