Франция
Во Франции бюджетной реформе сразу был дан высокий приоритет, ключевой документ, принятый в 2001 г., – Органический закон о финансовом законодательстве – в российском понимании носит статус даже не федерального закона, а скорее кодекса или конституционного закона. В реформу были сразу вовлечены органы не только исполнительной власти, но и парламент, а также контрольно-счетные органы.
Органическим законом предусмотрено, что ежегодные бюджеты должны "учитывать цели и результаты выполнения заложенных в них программ". Под программой понимается взаимосвязанные операции одного и того же министерства, которые должны иметь четко прописанные задачи, определенные в соответствии с общественно значимыми целями, а также оценку ожидаемых результатов.
Проект годового бюджета должен содержать приложения с комментариями, к которым прилагается ежегодный проект результативности каждой программы с указанием всех операций, связанных с ними затрат, преследуемых целей, полученных и ожидаемых в ближайшие годы результатов, которые оцениваются при помощи конкретных и обоснованных показателей.
Проект закона об исполнении бюджета должен содержать (1) ежегодные отчеты об эффективности исполнения по каждой из программ с указанием отклонений от прогнозных показателей за рассматриваемый бюджетный год, а также успехов, констатированных в последнем законе об исполнении бюджета; (2) цели, ожидаемые результаты, показатели и соответствующие затраты.
Важно также, что законопроект о бюджете на следующий год не может обсуждаться Национальным собранием в первом чтении, пока не будет проголосован закон об исполнении бюджета за год, предшествующий тому, бюджет которого вынесен на рассмотрение.
Целью бюджетной реформы является переход от традиционного сметного финансирования государственных институтов к финансированию в соответствии с предполагаемыми результатами их деятельности. В результате проведения реформы государственный бюджет должен стать документом, доступным для общества, что позволит точно определять объем средств, выделяемых государством по каждому направлению его деятельности, и соотносить их с достигнутыми результатами.
Ключевую роль в проведении реформы играет Министерство экономики, финансов и индустрии Франции. Интересно также, что вся система целей деятельности органов власти в проводимой реформе рассматривается с позиций гражданина, налогоплательщика и потребителя услуг государства.
Основные усилия Правительства Франции были направлены на создание системы целей и показателей деятельности органов власти и формированием на их основе бюджетных программ. За период с начала реформы утверждены следующие ключевые документы[1]:
1) "Ежегодные планы повышения эффективности", которые являются рабочим документом Управления по бюджетной реформе Министерства экономики, финансов и индустрии Франции. Данный документ объясняет цели достижения результативности;
2) "Достижение результативности: стратегия, цели, показатели" служит методологическим документом для всех участников бюджетной реформы, которые должны осуществлять государственное управление с ориентацией на результат. Руководство уточняет роль участников и методы, позволяющие повысить эффективность государственных расходов;
3) "Практическое руководство по представлению программ: операционные бюджеты программ" – инструкция для ответственных работников ведомств по подготовке и управлению операционным бюджетом программы.
Кроме этого, утверждено "Руководство по предварительному анализу программ", подготовленное Межведомственным комитетом по анализу программ, в котором проанализированы программы, а также объединены основные критерии анализа, осуществляемого Комитетом, с целью оценки проектов ведомственных программ, а также рабочий документ "Бюджетная реформа: дорожная карта", положенный в основу планирования Министерства экономики, финансов и индустрии Франции в рамках реализации реформы в 2005 г.
"Планы повышения эффективности" стали первым этапом внедрения модели управления, ориентированной на результат. У каждого руководителя программ появилась возможность в рамках более долгосрочной (на период в несколько лет) перспективы опробовать на практике цели и критерии, за реализацию которых он несет ответственность перед Парламентом, выстроить свою организацию и создать те инструменты, которые ему позволят изменить во всех своих службах сложившуюся на сегодня общегосударственную практику работы.
Оценка результативности деятельности министерств осуществляется в соответствии с Методическим руководством по применению Органического закона о бюджетном устройстве от 1 августа 2001 г. "Достижение результативности: стратегия, цели, показатели". В Руководстве разъяснены принципы разработки и использования стратегических целей, задач, показателей и планируемых результатов, которые на основании Органического закона будут публиковаться в ежегодных проектах целевых показателей бюджета.
Начиная с 2006 г. бюджет принимается Парламентом на основании стратегических задач и ожидаемых результатов их выполнения, которые должны быть представлены в Парламент Правительством.
Стратегические цели определяются в ходе голосования по бюджету, затем доводятся до сведения соответствующих служб через межведомственную систему управления, которая создается лицами, ответственными за реализацию целевых программ. Выбор целей должен основываться на глубоком и долгосрочном стратегическом подходе. Также следует учитывать стратегию других программ одного направления либо одного уровня.
Стратегические цели формируются исходя из того, что их количество должно быть ограничено и они должны отражать основные положения программ и соответствовать ожиданиям всех категорий граждан, потребителей и налогоплательщиков. Каждая цель должна быть ясно сформулирована, привязана к программе, а для ее оценки необходимо использование количественных показателей.
В свою очередь, показатели должны:
– быть релевантными, т.е. давать оценку реально полученным результатам (сочетаться с задачей, относится к значимому аспекту ожидаемого результата, а также давать оценку в рамках заданной системы координат);
– быть полезными (т.е. появляться регулярно, быть сравнимыми, понятными и используемыми в работе государственных учреждений);
– быть надежными (т.е. долговечными, безусловно достоверными и при этом разработанными за разумные средства);
– давать возможность анализа при проведении проверки и аудита.
Стратегические цели и показатели представлены в ежегодных целевых проектах и докладах. В этих документах отражается также информация об основных направлениях деятельности в рамках программы (описание программы и действий, предпринимаемых в ее рамках) и содержащая обоснование размера ассигнований (с точностью до одного евро), если эти вопросы не рассматриваются на уровне целей.
Определение целей и оценка результатов ставят перед собой задачу улучшить эффективность использования государственных средств на двух уровнях, а именно:
– в процессе принятия бюджетных решений на уровне Правительства и Парламента;
– в процессе управления бюджетом самими министерствами и ведомствами.
Голосование по бюджету проходит по блокам, т.е. целевым программам, которые, как правило, превышают объем средств, выделяемых в настоящее время на покрытие отдельных статей. В соответствующей информации отражаются ожидаемые и полученные результаты.
Бюджет имеет три уровня:
– уровень 1: примерно 40 целей (миссий) определяют основные направления политики государства. Парламент голосует по каждой из целей бюджета, что позволяет определить целевую направленность политики государства. Цель включает несколько целевых программ, которые выполняются отдельными министерствами. Только Правительство уполномочено устанавливать цели бюджета. Парламент может изменить распределение бюджетных ассигнований на различные программы в рамках одной задачи, предложенной Правительством;
– уровень 2: примерно 150 программ определяют ответственность за проведение в жизнь политики государства. Каждая программа соответствует определенному количеству взаимосвязанных операций, которые осуществляются под руководством уполномоченного лица, назначаемого соответствующим министром. Данное лицо называется "ответственным за программу".
Ответственный за программу получает в свое распоряжение пакет ассигнований и сам определяет наилучшие способы достижения поставленных целей. "Программы" представляют собой целевые кредиты в пределах твердо установленной бюджетной суммы с ограничением фонда зарплаты;
– уровень 3: примерно 500 мероприятий расписывают целевую направленность программ. Таким образом, мероприятие уточняет назначение бюджетных средств.
Предусмотрены расходы на проведение каждого мероприятия, причем их исполнение отслеживается. Так, ответственный за программу руководит сразу несколькими мероприятиями, не будучи при этом ограничен кредитами в пределах установленных лимитов.
Стратегические цели, показатели и ориентиры определяются по каждой отдельной программе. Ответственный за программу использует гибкую систему управления, которую предоставляет ему бюджетное финансирование для осуществления руководства ведомством в соответствии с поставленными целями.
Информация о достигнутых результатах выходит за рамки простого описания расходования средств или объема осуществляемой деятельности. Она показывает, каким образом, используя ассигнованные бюджетные средства, можно повысить эффективность проводимой политики, улучшить качество услуг населению и оптимизировать расходы.
Поскольку цели не расписаны по конкретным статьям или видам деятельности, их достижение во многом передается на усмотрение органов управления, которые стремятся наилучшим образом использовать возможности, предоставляемые новым органическим законом (финансирование крупными блоками), и сами определяют оптимальные способы достижения стратегических целей.
Учитывая сложный и длительный процесс распределения ответственности между различными государственными органами, решающее значение имеет создание промежуточного звена между органами принятия политических решений и управления. Эта роль возложена на ответственного за программу. С одной стороны, он принимает участие в подготовке стратегических решений под руководством соответствующего министра, а с другой – отвечает за их оперативное исполнение. Бюджетная реформа должна привести к реорганизации работы государственных органов вокруг этого центрального звена.
Стратегические цели, намеченные политическими органами, затем доводятся до сведения всех государственных органов с использованием механизма оценки результатов. Таким образом, должностные лица получают возможность выстраивать свою работу в направлении реализации стратегических целей, сформулированных на политическом уровне.
Информация, содержащаяся в ежегодных целевых проектах и ежегодных целевых докладах, изучается и анализируется обеими палатами Парламента. На информацию, относящуюся к результатам, они будут обращать особое внимание, чтобы дать оценку как качества управления отдельными программами, так и обоснованности заложенных в них целей. Соответственно качество данной информации должно быть высоким. Поэтому, исходя из представленной информации, депутаты могут предлагать поправки, направленные на перераспределение бюджетных ассигнований между программами одного и того же раздела.
Важная роль в новом бюджетном процессе определена этапу стратегического планирования, который предшествует этапу формулирования целей и показателей программ. Без стратегического планирования трудно определить приоритеты и, соответственно, предложить ограниченный набор конкретных целей. Представление стратегии позволяет объяснить взаимосвязанность намеченных целей и обосновать их выбор.
Стратегическое планирование должно строиться в рамках определенной программы и прежде всего блока программ, входящих в одну "задачу", т.е. с учетом статьи бюджетного голосования. Кроме того, некоторые программы, хотя и имеют межведомственный характер, тем не менее направлены на достижение одинаковых целей. Межведомственные программы проводятся в жизнь координатором, который назначается Премьер-министром. Координатору поручается составление межведомственного политического документа, который фигурирует в приложении к проекту бюджета в качестве дополнения к ежегодным проектам достижения эффективности. Данный документ объединяет стратегические цели, сформированные в соответствующие программы.
Общая увязка стратегических целей различных программ и их совместимость с бюджетом обеспечиваются сначала на этапе подготовки бюджета, а потом в ходе его обсуждения в Парламенте.
Выбранная стратегия должна быть представлена в общем плане с пояснениями на конкретных целевых ориентирах. Она должна быть изложена ясно и четко. Например, стратегия в области налогов может строиться вокруг главной задачи, а именно: способствовать добровольной уплате налогов со стороны налогоплательщиков ("выработка гражданской позиции в отношении уплаты налогов") . Она может идти по двум взаимодополняющим направлениям: путем адаптации налоговых органов к потребностям налогоплательщиков с целью предупреждения возможных ошибок и выработки налоговой лояльности, а также за счет обеспечения равенства граждан в фискальной области. Следует также добиваться улучшения работы налоговых органов.
Таблица 37.2. Стратегия программы в области налогов. Налоговая и финансовая политика государства и местных органов власти[2]
|
Стратегия |
Стратегические цели |
|
Способствовать выработке гражданской позиции в отношении уплаты налогов |
Мобилизовать налогоплательщиков на добровольное выполнение обязанностей по уплате налогов |
|
Идти навстречу ожиданиям потребителей, превратив налоговое ведомство в учреждение, оказывающее услуги гражданам |
Ввести новые технологии, позволяющие облегчить составление налоговой декларации и уплату налогов. Реагировать на запросы граждан. Предложить малым и средним предприятиям единого собеседника в системе налоговых органов |
|
Обеспечить равенство граждан в фискальной области |
Быстро реагировать на непредставление налоговых деклараций и неуплату налогов |
|
Повышение производительности труда налоговых органов |
Сократить издержки в работе налоговых органов |
Выбор стратегии является основополагающим для проведения политики и работы соответствующих государственных учреждений. Поэтому необходимо, чтобы стратегия была относительно долгосрочной (если не произойдет изменения общей политической установки) и разрабатывалась на срок от трех до пяти лет. При этом разработка долгосрочной стратегии отнюдь не противоречит принципу ежегодного бюджетного планирования.
Основными требованиями к целям являются следующие:
– цель должна быть ясной, т.е. сформулирована однозначно, точно и понятно;
– реализация цели определяется ОГЛАВЛЕНИЕм программы, к которой она относится. Формулировка цели и соответствующие объяснения, которые даются в ежегодном целевом проекте, должны давать возможность лучше понять связь между деятельностью государственных учреждений и ожидаемыми результатами; 1
– цель должна отражаться в конкретных цифрах и указывать результаты, ожидаемые от предпринятых действий в рамках реализации программы, т.е. поддаваться измерению. Поэтому к ней прилагается один или даже два цифровых показателя, отражающих уже полученные и ожидаемые результаты (шкала результатов);
– каждая цель сопровождается одним или несколькими показателями. Показатель наиболее объективно отражает уже реализованную в прошлом цель, поэтому необходимо знать результаты прошлых лет для определения целей на будущее;
– цель может быть установлена на срок до пяти лет. В этом случае прогноз результатов может делаться каждый год, а не только в самый последний момент. Определение ориентиров осуществляется путем диалога между ответственным за программу и соответствующими службами.
Требования к показателям:
– показатель должен быть связан с целью и специально разработан для измерения ее реализации;
– показатель должен отражать важный аспект ожидаемого результата, а не второстепенный аспект, который дает лишь частичное представление о самом результате;
– показатель должен содержать возможность оценки. Показатель не только логически связан с поставленной целью, но и должен давать возможность оценить улучшение ситуации, заложенное в цели, а также реально измерить конкретный результат;
– показатель не должен приводить к результатам, которые не соответствуют ожиданиям. Он не должен вызывать стремление улучшить сам показатель в ущерб искомому результату. Для нейтрализации такой опасной тенденции можно предусмотреть второй показатель, уравновешивающий первый;
– показатель должен появляться через равные промежутки времени не менее одного раза в год. Этот срок может быть увеличен, если показатель связан с большими затратами на проведение подробного обследование группы лиц, которым предназначены бюджетные ассигнования;
– должна быть возможность сравнительного изучения показателя во времени, в пространстве и между различными потребителями. Такие сравнения необходимы для оценки полученных результатов во времени (улучшение положения по годам) или в пространстве (сравнение между собой различных территорий), а также у различных потребителей бюджетных ассигнований;
– возможность быстрого использования показателя соответствующими государственными органами. Показатель приносит пользу только в том случае, если он сразу же может быть изучен и проанализирован должностными лицами в ходе текущей работы и использован для принятия управленческих решений. Показатели требуются прежде всего для внутреннего управления программой и только потом для подготовки стратегических решений;
– показатель должен быть понятным или содержать ясные объяснения. Показатель должен быть представлен в понятной форме или содержать ясные объяснения, даже если для этого придется провести предварительную работу по упрощению измеряемых данных;
– показатель не должен изменяться во времени и зависеть от организации работы по его составлению. Способ сбора данных, на которых основывается показатель, не должен зависеть от организационных изменений. Так, гарантией неизменности показателя может служить наличие центральной контрольной структуры, в которую стекается вся информация о полученных результатах;
– показатель должен быть надежным. Это основной критерий выбора показателя. Надежность основывается на надежности самого способа измерения, а также отсутствии допущений или ограниченном влиянии известных допущений;
– затраты на разработку показателя должны находится в разумных пределах и соответствовать ценности той информации, которая в него заложена. Сокращение затрат и повышение надежности показателя может быть обеспечено получением данных, необходимых для его измерения в автоматическом режиме (при помощи управленческих компьютерных программ).
По каждой программе министерства представляют в Парламент сводные целевые документы, а именно:
– ежегодные целевые проекты (прогноз) в момент рассмотрения бюджета;
– ежегодные целевые отчеты (факт) в момент рассмотрения закона об исполнении бюджета.
Проекты и отчеты являются, как это следует из их названия, документами целевого планирования. В них содержатся стратегические цели с соответствующими показателями и другая информация, облегчающая понимание основных видов деятельности в рамках программы и позволяющая подсчитать объем бюджетных дотаций.
Ежегодный целевой отчет составляется таким же образом, как ежегодный целевой проект. Это делается для демонстрации различий между запланированными и реально полученными результатами. В данных проектах и отчетах дается также подробное обоснование ассигнований, исходя из объема деятельности или оказанных услуг, а также из средней стоимости каждого мероприятия.
В результате проведения реформы системы государственных финансов во Франции общество сможет регулярно контролировать и осуществлять оценку эффективности принятых властью решений, последствий принятия тех или иных мер в различных отраслях экономики. Деятельность власти становится прозрачной и понятной обществу, что ограничивает власть в принятии необдуманных и тем более неправомерных решений.
Реформа бюджетного сектора во Франции еще не завершена, в механизмы многих основных нормативных актов по реформе заложены возможности их корректировки с учетом опыта и уроков внедрения новых методов бюджетирования в практику.
Полномасштабное внедрение программно-целевого метода в бюджетный процесс Франции, включая финансирование министерств на основе результатов их деятельности, началось с 2006 г., т.е. спустя пять лет после начала реформы.
Важно отметить существенную прозрачность как самой реформы, так и нового бюджета и бюджетных процедур. В процедуры отбора, оценки и контроля (аудита) программ внедрены элементы состязательности, конкурсности и независимости, что позволяет снизить субъективизм оценок и повысить качество самих программ.
Вместе с тем при анализе опыта бюджетной реформы Франции необходимо учитывать унитарный характер государственного устройства Франции, который существенно отличается от федеративного управления.