Лекция 5. ФОРМЫ И УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНЫМ ОБЕСПЕЧЕНИЕМ
В результате изучения главы 5 студент должен:
• знать организационно-правовой механизм организации социального обеспечения; формы социального обеспечения; круг обеспечиваемых субъектов; основания обеспечения; виды обеспечения; способы (источники) финансирования обеспечения; органы, предоставляющие обеспечение;
• уметь отличать формы социального обеспечения; определять источники финансирования различных видов социального обеспечения; различать компетенции органов социального обеспечения;
• владеть навыками определения размеров страховых взносов: в Пенсионный фонд Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации; применения полученных знаний к решению конкретных профессиональных задач.
Понятие и виды форм социального обеспечения
Чем сложнее система, тем больше должно быть способов управления ею. Система отношений, регулируемых правом социального обеспечения, отличается чрезвычайным тиразнообразием. В социально-обеспечительные отношения оказываются вовлеченными в той или иной степени все граждане страны. Работающие по трудовому договору или самозанятые граждане, нетрудоспособные в силу возраста или состояния здоровья могут оказаться в состоянии нуждаемости. Причины, по которым это происходит, могут иметь как биологический (возраст, болезнь), так и социальный характер (безработица, чрезвычайные ситуации техногенного характера). Их временная протяженность может существенно варьироваться – пенсия по старости назначается и выплачивается пожизненно, срок выплаты пособия по безработице по общему правилу ограничен 12 месяцами, а отдельные меры социального обслуживания осуществляются разово. Поэтому вполне закономерным является создание адекватного механизма, позволяющего учесть в должном объеме специфику отдельных элементов системы, обеспечив дифференцированный подход. Под организационно-правовой формой социального обеспечения понимается организационно-правовой механизм реализации права на социальное обеспечение.
Фундаментальные теоретические разработки В. С. Андреева, основоположника науки нрава социального обеспечения, и сегодня используются для выделения форм социального обеспечения. Отличие одной формы от другой В. С. Андреев производил с учетом совокупности факторов, к которым относил:
1) круг обеспечиваемых субъектов;
2) основания обеспечения;
3) виды обеспечения;
4) способы (источники) финансирования обеспечения;
5) органы, предоставляющие обеспечение.
Следует принять во внимание, что выделение форм социального обеспечения производится с учетом всех 5 факторов, ни один из которых не может быть признан более значимым по сравнению с другими или самодостаточным для осуществления классификации. Раскрывая в дальнейшем ОГЛАВЛЕНИЕ конкретных форм, можно в этом наглядно убедиться.
Специалисты в области социального обеспечения солидарны в выделении таких форм, как обязательное социальное страхование, государственное социальное обеспечение и негосударственное социальное обеспечение. Е. Е. Мачульская наряду с обозначенными формами выделяет государственную социальную помощь, предоставляемую индивидуальным и коллективным субъектам с доходами ниже прожиточного минимума. С наличием названной организационно-правовой формы согласны М. Ю. Федорова и Г. В. Сулейманова. М. В. Филиппова, критикуя указанную позицию, указывает, что "при совпадении принципов определения круга обеспечиваемых, единой финансовой основы в виде бюджетов всех уровней, видов обеспечения и предоставляющих их органов государственная социальная помощь отличается от иных разновидностей социального обеспечения за счет бюджета только тем, что единственным основанием ее предоставления является малообеспеченность, что влечет за собой такие ее особенности, как порядок и условия обеспечения"[1]. М. В. Филиппова считает, что при "сегодняшнем уровне развития законодательства о социальной помощи этого признака недостаточно для констатации самостоятельности такой формы социального обеспечения"[2].
Полагаем, что государственная социальная помощь имеет существенные отличительные особенности от государственного социального обеспечения по 4 из 5 обозначенных критериев, а уровень развития законодательства, регулирующего ту или иную область социально-обеспечительных отношений, является достаточно динамичным и не может рассматриваться в качестве одного из аргументов, ставящих под сомнение самостоятельность государственной социальной помощи.
Классификация М. Л. Захарова и Э. Г. Тучковой в качестве основного критерия применяет "степень централизации". На этом основании авторы выделяют "централизованные, региональные, а также муниципальные и локальные" формы. В составе централизованных, в свою очередь, они отличают обязательное социальное страхование, социальное обеспечение за счет бюджетных средств и смешанную форму социального обеспечения, сочетающую в себе черты первой и второй форм[3].
Подробное рассмотрение перечисленных организационно-правовых форм позволит выяснить их отличительные черты, круг обеспечиваемых субъектов, основания и виды обеспечения, а также их финансовые основы.
Обязательное социальное страхование является ведущей формой социального обеспечения.
Становление капиталистических отношений неразрывно связано с превращением рабочей силы в товар. Продавая свою способность к труду, работник имеет возможность получать денежные средства для содержания себя и своей семьи. Утрата данной способности в силу различных причин – возраст, трудовое увечье, смерть – ставит работника и членов его семьи в сложное материальное положение, практически на грань нищеты. Это связано с тем, что у наемного работника, помимо его способности к трудовой деятельности, нет ничего, что могло бы приносить доход.
Вторая половина XIX в. отмечена стремительным ростом рабочего класса и осознанием на государственном уровне необходимости защиты имущественных интересов рабочих в случае утраты ими заработка по причинам, признаваемым общественно значимыми. К тому времени страхование как способ защиты имущественных интересов, осуществляемый посредством коллективной раскладки ущерба, уже достаточно распространено. Определен круг субъектов страховых правоотношений, сформулированы признаки страхового риска, изучены экономические аспекты страхования и т.д. Использование цивилистических страховых конструкций было решено распространить и на социально-обеспечительные отношения. Введенная в Германии правительством Бисмарка в 80-е гг. XIX в. система социального страхования предусматривала выплату страхового обеспечения при болезни, несчастном случае на производстве, инвалидности и старости. Понятие "система Бисмарка" стало нарицательным, а аналогичные системы были позднее созданы и в других государствах.
Несмотря на общие корни, социальное страхование имеет ряд существенных отличий от гражданско-правового страхования, что обусловлено объективными причинами. Социальный (общественный) характер страхования связан с чрезвычайно широкой сферой его распространения, в него вовлечены не только наемные работники, но и члены их семей. Материальная незащищенность последних при реализации страховых рисков может привести к социально-значимым последствиям негативного характера вплоть до социальных революций.
Возвращение к идеям обязательного социального страхования в постсоветской России происходит в конце 90-х гг. прошлого века. В числе основных принципов осуществления обязательного социального страхования были закреплены всеобщий характер и устойчивость его финансовой системы, обеспечиваемую на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования.
В соответствии с Федеральным законом от 16.07.1999 № 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" оно представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, иных категорий граждан вследствие достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, заболевания, травмы, несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, беременности и родов, рождения ребенка (детей), ухода за ребенком в возрасте до полутора лет и других событий, установленных законодательством РФ об обязательном социальном страховании.
Виды социальных рисков перечислены в законе, в качестве таковых выступают:
– необходимость получения медицинской помощи;
– утрата застрахованным лицом заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица) или другого дохода в связи с наступлением страхового случая;
– дополнительные расходы застрахованного лица или членов его семьи в связи с наступлением страхового случая.
Страховыми случаями (реализовавшимися страховыми рисками, с которыми связывается возникновение у страховщика обязанности произвести выплату страхового обеспечения) признаются достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца, заболевание, травма, несчастный случай на производстве или профессиональное заболевание, беременность и роды, рождение ребенка (детей), уход за ребенком в возрасте до полутора лет и другие случаи, установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.
Действующее законодательство включает в себя четыре федеральных закона, регулирующих такие виды обязательного социального страхования, как пенсионное, медицинское, страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, страхование от несчастных случаев па производстве и профессиональных заболеваний.
Субъектный состав отношений по обязательному социальному страхованию вне зависимости от вида социального страхования включает в себя страхователей, страховщиков и застрахованных лиц. В контексте рассмотрения организационно-правовых форм социального обеспечения именно последние представляют наибольший интерес.
Застрахованными лицами могут быть граждане Российской Федерации, а также иностранные граждане и лица без гражданства, работающие по трудовым договорам, лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой, или иные категории граждан. Широта охвата страховой защитой зависит от конкретного вида обязательного социального страхования. Максимальное число застрахованных лиц присутствует в медицинском страховании. При этом возможность получения страхового обеспечения (в виде оплаты медицинскому учреждению расходов за оказанную помощь) не связана с участием в трудовой деятельности. Данное положение является исключением из общего правила, так как целью обязательного социального страхования является компенсация утраченного заработка (трудового дохода) работающих граждан.
Так, застрахованными в рамках социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством являются:
– лица, работающие по трудовым договорам, в том числе руководители организаций, являющиеся единственными участниками (учредителями), членами организаций, собственниками их имущества;
– государственные гражданские служащие, муниципальные служащие;
– лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъекта РФ, а также муниципальные должности, замещаемые на постоянной основе;
– члены производственного кооператива, принимающие личное трудовое участие в его деятельности;
– священнослужители;
– лица, осужденные к лишению свободы и привлеченные к оплачиваемому труду.
Все перечисленные субъекты осуществляют трудовую (в широком смысле слова) деятельность, и временная нетрудоспособность лишает их трудового дохода. Возможность добровольного вступления в отношения по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством также обусловлена участием в трудовой деятельности. Этот шанс могут реализовать адвокаты, индивидуальные предприниматели, члены крестьянских (фермерских) хозяйств, физические лица, не признаваемые индивидуальными предпринимателями (нотариусы, занимающиеся частной практикой, иные лица, занимающиеся в установленном законодательством РФ порядке частной практикой), члены семейных (родовых) общин коренных малочисленных народов Севера.
Аналогичные подходы присутствуют в обязательном пенсионном страховании, где к числу застрахованных лиц (потенциальных пенсионеров) законодатель относит:
– работающих по трудовому договору, в том числе руководителей организаций, являющихся единственными участниками (учредителями), членами организаций, собственниками их имущества;
– работающих по договору гражданско-правового характера, предметом которого являются выполнение работ и оказание услуг (за исключением лиц, обучающихся в образовательных учреждениях среднего профессионального, высшего профессионального образования по очной форме обучения и получающих выплаты за деятельность, осуществляемую в студенческом отряде по трудовым договорам или по гражданско-правовым договорам, предметом которых являются выполнение работ и (или) оказание услуг), по договору авторского заказа, а также авторы произведений, получающие выплаты и иные вознаграждения по договорам об отчуждении исключительного права на произведения науки, литературы, искусства, издательским лицензионным договорам, лицензионным договорам о предоставлении права использования произведения науки, литературы, искусства;
– самостоятельно обеспечивающих себя работой (индивидуальные предприниматели, адвокаты, нотариусы, занимающиеся частной практикой);
– являющихся членами крестьянских (фермерских) хозяйств;
– являющихся членами семейных (родовых) общин малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования;
– священнослужителей.
Возможность добровольного вступления в отношения по обязательному пенсионному страхованию предоставлена работающим за пределами РФ при условии уплаты ими страховых взносов в установленном порядке.
Перечень видов страхового обеспечения достаточно обширен. Федеральный закон "Об основах обязательного социального страхования" относит к их числу 3 вида трудовых пенсий; оплату медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи; страховые выплаты в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием, оплата дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию; ряд пособий (единовременных и периодических). В то же время любой из перечисленных видов страхового обеспечения призван обеспечить компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан. Иначе говоря, компенсировать утраченные доходы или возникшие дополнительные расходы.
Эквивалентность размеров страхового обеспечения объему страхового покрытия и сумме уплаченных страховых взносов обеспечивает финансовую устойчивость системы обязательного социального страхования. Желание законодателя предоставить тем или иным категориям застрахованных лиц более высокий размер страхового обеспечения должен сопровождаться симметричным повышением размеров отчислений (страховых взносов) на данные цели.
Автономность системы обязательного социального страхования предполагает, что средства, составляющие финансовую основу обязательного социального страхования, выведены за пределы бюджета и консолидируются в специализированных финансово-кредитных учреждениях. В соответствии с действующим законодательством названные функции осуществляют внебюджетные фонды, выполняющие функции страховщиков: ПФР, ФСС, ФОМС.
Сегодня законодатель вновь вернулся к использованию страховых взносов, составляющих финансовую основу обязательного социального страхования. Их уплата осуществляется в соответствии с федеральными законами "О страховых взносах в ПФР, ФСС, ФОМС" и от 24.07.1998 № 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний".
Первый из федеральных законов регулирует отношения, связанные с исчислением и уплатой (перечислением) страховых взносов в ПФР на обязательное пенсионное страхование, ФСС – на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, ФОМС – на обязательное медицинское страхование. Законодатель унифицировал по отношению к названным видам обязательного социального страхования перечень плательщиков страховых взносов; объект обложения страховыми взносами и базу обложения; суммы, не подлежащие обложению страховыми взносами, тарифы страховых взносов и т.д.
Следует помнить о том, что обязательное социальное страхование не преследует цели полной компенсации утраченного заработка (дохода), поэтому логичным является установление ограничения сумм заработка (дохода) с которого уплачиваются страховые взносы. Иначе говоря, объем страхового покрытия является ограниченным, что впоследствии выражается в ограничении размеров страхового обеспечения, выплачиваемого различным видам социального страхования. Так, по общему правилу база для начисления страховых взносов в отношении каждого физического лица на момент принятия закона устанавливалась в сумме, не превышающей 415 000 руб. нарастающим итогом с начала расчетного периода. С сумм выплат и иных вознаграждений в пользу физического лица, превышающих 415 000 руб. нарастающим итогом с начала расчетного периода, страховые взносы не взимались, если иное не предусматривалось законом[4].
В дальнейшем предельная величина базы для начисления страховых взносов подлежала ежегодной (с 1 января соответствующего года) индексации с учетом роста средней заработной платы в Российской Федерации. Размер указанной предельной величины базы для начисления страховых взносов определяется и устанавливается Правительством РФ. Размер предельной величины базы для начисления страховых взносов округляется до полных тысяч рублей. При этом сумма 500 руб. и более округляется до полной тысячи рублей, а сумма менее 500 руб. отбрасывается. В 2011 г. предельный размер был поднят до 463 000 руб., а в 2012 г. составил 512 000 руб.
Закон закрепил следующие тарифы страховых взносов: ПФР – 26%; ФСС – 2,9%; ФОМС – 5,1%.
Учитывая специфику переходного периода, законодателем предусмотрены пониженные тарифы страховых взносов на период 2011–2027 гг., а также специальные тарифы на 2012-2013 гг.
Уплата страховых взносов на страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний отличается установлением дифференцированных тарифов страховых взносов в зависимости от класса профессионального риска. Законодателем выделено 32 класса профессионального риска, а размер тарифа варьируется в диапазоне от 0,2 до 8,5% от сумм выплат и иных вознаграждений, выплачиваемых страхователями в пользу застрахованных в рамках трудовых отношений и гражданско-правовых договоров, если в соответствии с гражданско-правовым договором страхователь обязан уплачивать страховщику страховые взносы.
Классификация видов экономической деятельности по классам профессионального риска утверждена приказом Минтруда России от 25.12.2012 г. № 625н. Конкретный вид (виды) страхового обеспечения соответствует виду социального страхования. В большинстве страховых случаев застрахованное лицо вправе претендовать на один вид страхового обеспечения. Например, если у гражданина возникает право на получение двух трудовых пенсий одновременно, то назначается только одна из них по его выбору.
Страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний предусматривает возможность получения нескольких видов страхового обеспечения: пособия по временной нетрудоспособности, единовременной и ежемесячных страховых выплат, компенсацию дополнительных расходов.
Подводя итог характеристике обязательного социального страхования, можно сделать вывод о широкой сфере его применения, разнообразии видов, страховых рисков и случаев, самостоятельности финансовых источников, что, в конечном итоге, подтверждает его ведущую роль в организационном механизме социального обеспечения.