Формы и методы реализации административной деятельности органов внутренних дел (полиции)

Административная деятельность органов внутренних дел осуществляется в конкретных формах и определенными методами, которые закрепляются в законах и иных нормативных правовых актах и связаны с реализацией полицией своей компетенции.

Под формой административной деятельности понимается определенное административно-правовыми нормами внешне выраженное действие органа внутренних дел (полиции) или конкретного должностного лица, осуществляемое в рамках их компетенции и вызывающее определенные правовые последствия.

Административная деятельность полиции довольно многообразна, ее виды могут классифицироваться по содержанию и способу выражения.

По содержанию формы административной деятельности подразделяются на правотворческую и правоприменительную. Правотворческая деятельность состоит в выработке правовых норм, их совершенствовании (изменении, дополнении, отмене), т.е. издании нормативных правовых актов, направленных, как правило, на регулирование внутриорганизационной деятельности органов внутренних дел. Она осуществляется на основе и во исполнение законодательных актов, актов Президента России, Правительства РФ, других органов государственной власти и носит подзаконный характер. Правоприменительная деятельность органов внутренних дел состоит в принятии индивидуальных имеющих юридическое значение актов, т.е. в разрешении на основе норм права индивидуальных конкретных дел и совершении действий юридического характера. Любой орган внутренних дел как субъект применения права в том или ином объеме обладает правоприменительной компетенцией, повседневно реализует функции управления в сфере внутренних дел.

По форме выражения формы административной деятельности могут подразделяться на письменные и устные. Письменная форма является основной, она используется при решении вопросов, требующих письменного оформления действий субъектов административной деятельности. ОГЛАВЛЕНИЕ данной формы административной деятельности заключается в подготовке и принятии органами внутренних дел правовых актов (нормативных и индивидуальных), а также совершении юридически значимых действий (составление протоколов, регистрационных актов, выдача справок и др.). Устная форма административной деятельности применяется в предусмотренных нормативными правовыми актами случаях при решении вопросов оперативного характера и состоит в отдании устных приказов, распоряжений и команд, влекущих правовые последствия^[1].

Важнейшей формой административной деятельности является административный акт. Данный термин наиболее ярко выражает волевое властное действие органа исполнительной власти, включающее волеизъявление органа (решение) и его внешнее выражение в процессе выполнения функций, предоставления государственных услуг, порученных ему юридическими предписаниями, – акт, имеющий своей целью вызвать необходимые юридические последствия в соответствующих административно-правовых отношениях^[2]. Издавая административный акт, орган исполнительной власти осуществляет свою компетенцию и реализует свои права не в силу своего желания, а в силу возложенной на него обязанности активно использовать свои права^[3].

Понятие административного акта охватывает как подготовку и принятие субъектами административной деятельности правовых актов (нормативных и индивидуальных), так и совершение юридически значимых действий.

Характерными чертами административного акта являются: подзаконность, правовой характер, авторитарность, императивность. Подзаконный характер административного акта означает, что он издается в соответствии с законодательными актами, актами Президента России, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и в рамках компетенции органа, издающего административный акт. Правовой характер административного акта выражается в том, что он вызывает определенные юридические последствия. Административный акт обладает признаком авторитарности, так как представляет собой одностороннее волеизъявление субъекта административной деятельности. Императивность административного акта означает, что он обязателен для исполнения независимо от воли исполнителей.

К административным актам предъявляются конкретные требования. Административный акт издается в соответствии с законодательством, в пределах компетенции органа административной власти, в определенном порядке, по установленной форме и подписывается уполномоченным должностным лицом.

Еще одной формой административной деятельности является заключение административно-правовых договоров.

Административно-правовой договор представляет собой основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников.

Одной из сторон административно-правового договора всегда выступает орган административной власти. Основное ОГЛАВЛЕНИЕ административно- правового договора составляют управленческие отношения, заключается он на основе добровольного согласия сторон. В литературе по административному праву основным критерием для классификации административноправовых договоров является предмет договора: по данному критерию выделяются договоры о компетенции, договоры о сотрудничестве, договоры о поступлении на государственную службу.

Применительно к административной деятельности органов внутренних дел самым распространенным видом административно-правового договора является контракт о прохождении службы в органах внутренних дел. Согласно ст. 21 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ΦЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" данный контракт представляет собой соглашение между руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным руководителем и гражданином, поступающим на службу в органы внутренних дел, или сотрудником органов внутренних дел о прохождении службы в органах внутренних дел и (или) замещении должности в органах внутренних дел. Контрактом устанавливаются права и обязанности сторон. Законом устанавливаются виды и сроки действия контракта, а также требования к его содержанию.

В процессе административной деятельности органов внутренних дел также реализуются организационные мероприятия и материально-технические операции. Данные формы деятельности не влекут возникновения, изменения или прекращения правовых отношений. Они проводятся повседневно в целях обеспечения эффективного функционирования всей системы органов внутренних дел. Организационные мероприятия связаны с организацией вышестоящими органами деятельности нижестоящих органов, подготовкой и проведением различных мероприятий, постановкой делопроизводства, обеспечением профессиональной учебы сотрудников, внедрением положительного опыта, достижений науки и техники. Материально-технические операции носят вспомогательный характер, призваны обеспечивать работу органов внутренних дел. К ним относятся организация материального и финансового обеспечения органов внутренних дел, внедрение оргтехники и др.

Административная деятельность полиции осуществляется определенными методами, которые рассматриваются в единстве с формами административной деятельности: они являются взаимосвязанными и взаимообусловленными. В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Основой для применения методов административной деятельности органов внутренних дел выступают два общих универсальных способа воздействия на сознание и волю людей в любой сфере деятельности: убеждение и принуждение.

Убеждение является главным, определяющим методом воздействия. Оно связано с привлечением граждан, широкой общественности и СМИ к решению государственно-управленческих задач, воспитанием сознательной дисциплины, законопослушания и личной ответственности каждого. Убеждение выступает как средство профилактики правонарушений и укрепления дисциплины. Мерами убеждения являются разъяснение, обоснование, обсуждение, внушение, поощрение, показ положительных примеров и многое другое. Общей правовой основой убеждения является сформулированное в ст. 15 Конституции РФ положение о том, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в случаях, когда убеждение не дает результатов.

На базе указанных универсальных методов воздействия разрабатывается система методов административной деятельности, под которыми понимаются определенные административно-правовыми нормами конкретные приемы и способы деятельности органов внутренних дел и их должностных лиц, осуществляемые в рамках их компетенции и вызывающие определенные правовые последствия.

Методы административной деятельности органов внутренних дел обладают следующими признаками:

• используются в процессе реализации административных полномочий органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью;

• определены нормами права, закрепленными в законодательных и иных правовых актах, определяющих полномочия субъектов административной деятельности;

• выражаются в конкретных приемах и способах реализации субъектами административной деятельности задач в пределах своей компетенции^[4].

По своему содержанию методы административной деятельности полиции подразделяются на два блока.

Первый блок методов административной деятельности связан с осуществлением органами внутренних дел процедурной деятельности. В данную группу методов входят лицензирование, регистрация, контроль и административный надзор.

Лицензирование является одним из ключевых методов административной деятельности органов внутренних дел (полиции), связано с допуском предпринимателей к осуществлению различных видов деятельности и применяется только в тех случаях, когда невозможно в силу разных причин выделить определенные качества субъекта или объекта, в результате чего появляется риск нанесения ущерба при осуществлении деятельности широкому кругу третьих лиц.

Правовые основы осуществления лицензирования в Российской Федерации (понятие, цели, задачи, принципы и др.) установлены Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Согласно данному закону, под лицензированием понимается деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также но предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования. В то же время, данный закон имеет ограниченную сферу регулирования: лицензирование ряда видов деятельности осуществляется в соответствии с отдельными законодательными актами.

Органы внутренних дел осуществляют лицензирование частной охранной деятельности и частной детективной (сыскной) деятельности, а также в соответствии с Федеральным законом от 13.12.1996 № 150-ФЗ "Об оружии" выдают гражданам и организациям лицензии на приобретение оружия, осуществление деятельности, связанной с оборотом оружия и боеприпасов.

Регистрация представляет собой деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти, состоящую в официальном признании юридических фактов. Последствием регистрационных действий является приобретение различными субъектами дополнительных прав, например права заниматься предпринимательской деятельностью для юридических лиц, в полной мере осуществлять гражданские права в отношении имущества. Примером регистрационных действий, осуществляемых полицией, может служить государственная регистрация автомототранспортных средств.

В обобщенном виде процедуру регистрации можно представить в виде следующих этапов:

• представление заинтересованным субъектом в орган, уполномоченный осуществлять регистрацию, установленных нормативными правовыми актами документов;

• оценка соответствующими должностными лицами представленных документов, проверка указанных в них сведений;

• регистрация определенного юридического факта либо отказ в его осуществлении;

• выдача документов, подтверждающих прохождение государственной регистрации, – свидетельств.

Контроль как метод административной деятельности состоит в том, что уполномоченные государственные органы и должностные лица, используя определенные приемы и способы, выясняют, насколько соответствует требованиям законодательства практическое осуществление подконтрольного вида деятельности. Как правило, подобный контроль проводится в рамках лицензионно-разрешительной системы, когда граждане и организации осуществляют какую-либо деятельность в соответствии с предварительно полученным разрешением (лицензией). Контролирующие органы при выявлении каких-либо нарушений в процессе осуществления контроля принимают меры к их устранению, восстановлению нарушенных прав, привлечению виновных лиц к ответственности. В соответствии с Федеральным законом "О полиции", полиция, в частности, контролирует: оборот гражданского, служебного и наградного оружия, боеприпасов, патронов к оружию, сохранность и техническое состояние боевого ручного стрелкового и служебного оружия, находящегося во временном пользовании у граждан и организаций, а также соблюдение гражданами и организациями законодательства в области оборота оружия; деятельность частных детективов и частных охранных организаций. Полиция участвует в осуществлении контроля за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами порядка регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства, а также за соблюдением иностранцами порядка въезда (выезда), пребывания (проживания) в Российской Федерации.

Административный надзор заключается в постоянном систематическом наблюдении уполномоченных государственных органов и их должностных лиц за соблюдением гражданами и организациями установленных правил поведения (деятельности). Характерными чертами административного надзора являются отсутствие отношений организационной подчиненности между органами надзора и поднадзорными объектами и наличие специального объекта надзорной деятельности. В качестве примеров осуществления органами внутренних дел (полиции) административного надзора можно привести надзор за соблюдением участниками дорожного движения правил дорожного движения и надзор за гражданами, освобожденными из мест лишения свободы.

Второй блок методов административной деятельности органов внутренних дел связан с осуществлением действий принудительного характера.

Административно-правовое принуждение – это особый вид государственного принуждения, состоящий в применении уполномоченными субъектами установленных нормами административного права принудительных мер в связи с совершением или угрозой совершения правонарушений.

Методы административного принуждения, исходя из целей использования, способов обеспечения правопорядка, общественной безопасности, специфики возникающих при этом правоотношений, подразделяются на четыре группы:

• меры административного предупреждения;

• меры административного пресечения;

• меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

• меры административного наказания.

В качестве особого вида принуждения можно выделить также административно-правовые восстановительные меры принуждения, которые применяются в целях возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей.

Меры административного предупреждения применяются при возникновении обстоятельств, условий, при которых возможно совершение правонарушений. Подобные меры имеют ярко выраженную профилактическую направленность. Профилактическое воздействие играет ключевую роль в системе методов административной деятельности полиции. Применение предупредительных мер способствует воспитанию правосознания граждан, удерживая отдельных лиц от противоправных деяний и тем самым ограждая их самих и все общество от негативных последствий, наступающих вследствие совершения правонарушения. Как в свое время писал один из классиков юридической науки Чезаре Беккариа, "лучше предупреждать преступления, чем наказывать. В этом – главная цель всякого хорошего законодательства, которое является искусством вести людей к возможно большему счастью или к возможно меньшему несчастью, если говорить об общем итоге добра и зла в жизни"^[5].

В рамках реализации мер административного предупреждения органы внутренних дел (полиции) в соответствии с Федеральным законом "О полиции" вправе:

– проверять документы, удостоверяющие личность граждан, проверять у граждан, должностных лиц, общественных объединений и организаций разрешения (лицензии) и иные документы на совершение определенных действий или на осуществление определенного вида деятельности, контроль (надзор) за которыми возложен на полицию;

– патрулировать населенные пункты и общественные места, оборудовать при необходимости контрольные и контрольно-пропускные пункты, выставлять посты (в том числе стационарные) и заслоны, использовать другие формы охраны общественного порядка;

– требовать от граждан (групп граждан) покинуть место совершения преступления, административного правонарушения, место происшествия, не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты, обязывать их оставаться на соответствующих участках местности и объектах или покинуть их; обращаться к группам граждан, нахождение которых в общественных местах не связано с проводимыми на законных основаниях публичными и массовыми мероприятиями, с требованием разойтись или перейти в другое место, если возникшее скопление граждан создает угрозу их жизни и здоровью, жизни и здоровью других граждан, объектам собственности, нарушает работу организаций, препятствует движению транспорта и пешеходов;

– вносить руководителям и должностным лицам организаций обязательные для исполнения представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности, совершению преступлений и административных правонарушений;

– осуществлять в целях обеспечения безопасности граждан и общественного порядка совместно с организаторами публичных и массовых мероприятий личный осмотр граждан, находящихся при них вещей при проходе на территории сооружений, на участки местности либо в общественные места, где проводятся такие мероприятия, с применением в случае необходимости технических средств, а при отказе гражданина подвергнуться личному осмотру не допускать его на такие территории, участки местности и в такие общественные места;

– осуществлять предполетный досмотр пассажиров воздушных судов, в том числе вещей, находящихся при пассажирах.

Меры административного пресечения направлены па принудительное прекращение противоправных действий граждан, должностных лиц, организаций, нарушающих установленные административно-правовыми нормами правила поведения. Они применяются в момент совершения правонарушения. Примерами применения органами внутренних дел мер административного пресечения являются следующие права полиции:

- требовать от граждан и должностных лиц прекращения нротивоправ-ных действий;

- проводить оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов;

- применять физическую силу, специальные средства и оружие;

- осуществлять задержание лиц в административном порядке;

- изымать оружие в случае грубого нарушения юридическими лицами и гражданами правил оборота оружия до принятия окончательного решения в порядке, установленном законодательством;

- аннулировать и изымать лицензии на приобретение оружия и (или) разрешения на хранение или хранение и ношение оружия.

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и меры административного наказания регламентированы КоАП РФ. Они применяются в процессе административно-юрисдикцион-ной деятельности органов внутренних дел. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях осуществляются в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления. Исчерпывающий перечень обеспечительных мер установлен ст. 27.1 КоАП РФ. В свою очередь, административное наказание представляет собой установленную государством меру ответственности за совершение административного правонарушения. Административное наказание применяется в целях предупреждения совершения новых праЕюнарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Исчерпывающий перечень административных наказаний установлен ст. 3.2 КоАП РФ.