Формы государственного устройства и правления

Государство обладает сложной структурой — обычно выделяют три группы государственных учреждений: органы государственной власти и управления, государственный аппарат (публичная администрация), карательный механизм государства. Структура и полномочия указанных учреждений зависят от формы государства, а функциональная сторона во многом определяется существующим политическим режимом. Понятие "форма государства" раскрывается через категории "форма правления" и "форма государственного устройства".

Форма правления — это организация верховной власти, характеризуемая ее формальными источниками, она определяет структуру государственных органов (институциональный дизайн) и принципы их взаимоотношений.

Две основные формы правления — это монархия и республика. Также выделяют их разновидности.

Монархия (классическая) характеризуется тем, что власть главы государства — монарха передается по наследству и не считается производной от какой-либо другой власти, органа или избирателей. Она неизбежно сакрализуется, ибо это условие легитимации власти монарха. Есть несколько разновидностей монархической формы правления: абсолютная монархия —характеризуется всевластием главы государства и отсутствием конституционного строя; конституционная монархия — предполагает ограничения полномочий главы государства более или менее развитыми чертами конституционного строя. В зависимости от степени ограничения власти главы государства, различают: дуалистическую и парламентарную конституционные монархии.

Дуалистическая конституционная монархия — полномочия монарха ограничены в сфере законодательства, но широки в сфере исполнительной власти. Кроме того, он сохраняет контроль над представительной властью, поскольку наделяется правом полного вето на решения парламента и правом его досрочного роспуска. (Германия по Конституции 1871 г., Япония по Конституции 1889 г., Россия после 17 октября 1905 г. — "конституционная монархия под самодержавным царем"). Сегодня такая форма правления в Саудовской Аравии и ряде небольших арабских государств.

Парламентарная конституционная монархия существует в Бельгии, Великобритании, Дании, Испании, Лихтенштейне, Люксембурге, Монако, Нидерландах, Норвегии, Швеции.

Власть монарха не распространяется на сферу законодательства и значительно ограничена в управлении. Законы принимаются парламентом, право "вето" фактически (в ряде стран и формально) монарх не осуществляет. В большей части современных конституционных монархий согласно доктрине разделения законодательной власти между парламентом и монархом, последнему принадлежит право королевской санкции. Как правило, решение монарха должно быть контрассигновано правительством (Бельгия, Испания, Нидерланды, Норвегия, Япония), что теоретически исключает возможность отказа в одобрении законопроектов, поддержанных исполнительной властью. В Великобритании право королевской власти, отказать в промульгации законопроекта, не ограничено, и монарх может его осуществить безотносительно к воле правительства. Однако на практике это происходит редко. Отказ в королевской санкции в последний раз имел место в 1707 г. Правительство формируется на основе парламентского большинства и несет ответственность перед парламентом. Фактическое управление страной осуществляет правительство. Любой акт монарха требует утверждения глава правительства или соответствующего министра.

Таким образом, монархия сегодня — "слабое" политическое учреждение, однако она, по мнению М. Вебера, обеспечивает дополнительную легитимацию власти, так как монарх — носитель традиции, символ единства нации, незыблемости политической системы. Кроме того, по замечанию А. Лейпхарта, конституционная монархия "дает нейтрального руководителя государства и делает ненужным поиск приемлемого для всех кандидата на этот пост".

Известны две основные формы республиканского правления: президентская и парламентская республики.

Президентская республика характеризуется особой ролью президента; он одновременно и глава государства, и глава правительства. Пост премьер-министра отсутствует, правительство формируется внепарламентским путем, президент назначает его членов или независимо от парламента, или "с согласия сената" (практика США). Министры обязаны проводить политику определяемую президентом и несут ответственность перед ним. Парламент не вправе выразить правительству вотум недоверия, а порицание министров парламентом не влечет за собой их автоматической отставки.

Глава государства избирается независимо от парламента: либо коллегией выборщиков, избираемых населением (США), либо прямым голосованием граждан (Франция и др.). Такой порядок выборов дает возможность президенту и его правительству действовать без оглядки на парламент. Президент, кроме того, наделяется правом отлагательного вето на законы, принимаемые парламентом, и активно им пользуется. Президентом становится лидер партии, победившей на президентских выборах, парламентское же большинство может принадлежать другой партии (в 1980-е гг. в США президент — республиканец, большинство в Конгрессе — за демократами, сегодня наоборот). Такое несовпадение невозможно в парламентской республике.

Важнейшая отличительная черта президентской республики — жесткое разделение властей. Все ветви власти обладают значительной самостоятельностью по отношению друг к другу, однако существует развитая система сдержек и противовесов, сохраняющая относительное равновесие властей. Так, парламент не вправе вынести вотум недоверия правительству, но и президент не вправе досрочно распустить парламент. В то же время парламент обладает правом на импичмент — т.е. правом привлечения к ответственности и судебного рассмотрения дел о преступлениях высших должностных лиц, в том числе и президента, однако у главы государства есть право отлагательного вето на решения парламента. Независимая судебная власть, формируемая президентом, при участии парламента, обладает правом конституционного контроля и правом на толкование "Буквы и Духа конституции" (право на дискрецию).

В президентской республике создаются благоприятные предпосылки для концентрации властных полномочий в руках президента. В то же время при соблюдении конституционных норм правительство более стабильно, а парламент обладает большими реальными полномочиями, чем во многих странах с парламентарной системой. Классический пример президентской республики — США, где впервые и была установлена эта форма правления, возродившая многие принципы римской смешанной политической системы.

Важнейшая отличительная черта парламентской республики — формирование правительства на парламентской основе и его формальная ответственность перед парламентом.

Парламент, наряду с изданием законов и вотированием бюджета, имеет право контроля над деятельностью правительства. Назначает правительство глава государства, но не по своему усмотрению, а из числа представителей партии (коалиции партий), располагающей большинством мест в парламенте (его нижней палате). Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет либо отставку правительства, либо роспуск парламента и проведение досрочных парламентских выборов, либо то и другое. Правительство, формируемое из представителей партии (партий) парламентского большинства, получив вотум доверия, при помощи партийной дисциплины направляет деятельность этого большинства и тем самым приобретает контроль над парламентом в целом.

Таким образом, правительство представляет главный орган управления страной, а глава правительства является фактически первым лицом в структуре власти, оттесняя главу государства на второй план. Конечно, степень полновластия главы правительства зависит от конкретной расстановки политических сил в стране, сложившихся правил взаимоотношения между парламентом и правительством и др. Премьер-министр Великобритании, являющийся лидером партии, контролирующей большинство в парламенте, обладает гораздо большей свободой действий нежели председатель Совета министров Италии, вынужденный учитывать точку зрения представителей партий — партнеров по правящей коалиции и фактор "доминирующего парламента".

Глава государства занимает в системе властных органов скромное место. Президент парламентской республики избирается или парламентом (Греция), или парламентом при участии представителей административно-территориальных (автономных) единиц (Италия), или особой коллегией выборщиков, включающей депутатов парламента и представителей субъектов федерации на паритетной основе (ФРГ), реже, всеобщим голосованием избирателей (Австрия).

Полномочия президента, кроме представительских, осуществляются только с согласия правительства. Акты президента нуждаются в утверждении со стороны членов правительства, которые и несут за них ответственность. Типичные парламентские республики: Австрия, Греция, Италия, ФРГ.

Среди форм правления есть такие, которые сочетают в себе признаки и президентской и парламентской республики. Такова "V Французская Республика", возникшая в результате принятия Конституции 1958 г. Данная смешанная форма получила наименование премьер-президентской. Она характеризуется тем, что: 1) президент избирается на прямых всеобщих выборах; 2) президент наделен широкими властными полномочиями; 3) одновременно с президентом существует и выполняет функции исполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответственные перед законодательным собранием.

По мнению М. Дюверже, это система, в которой, в зависимости от того, поддерживает ли парламентское большинство действующего президента или нет, чередуются президентские и парламентские фазы. На президентской фазе президент играет ключевую, доминирующую роль в системе высших органов государственной власти. На парламентской вынужден делить властные полномочия с премьер-министром. Помимо Франции подобная форма правления существует в Португалии, Финляндии (до 1991 г.) и Исландии.

Смешанная, президентско-парламентская форма правления, с еще большим доминированием президента, характерна для ряда стран Латинской Америки (Бразилия, Перу, Эквадор). Она же закреплена Конституцией РФ 1993 г. и новыми конституциями ряда стран СНГ. Ее наиболее важные особенности: 1) наличие всенародно избранного президента; 2) президент назначает и смещает членов правительства; 3) члены правительства должны пользоваться доверием парламента; 4) президент имеет право распустить парламент.

Особая форма правления сложилась в Швейцарии. Здесь функции главы государства и правительства осуществляются "коллективным президентом" — Федеральным советом, который избирается парламентом в составе 7 человек на широкой коалиционной основе. Председательствует в Федеральном совете президент, избираемый на один год из состава его членов и осуществляющий чисто представительские функции. Принцип парламентской ответственности правительства отсутствует. М. С. Шугарт и Д. М. Кэри предложили называть такую систему ассамблейно-независимой, в этом наименовании, по их мнению, указывается как "источник исполнительной власти, так и отсутствие необходимости во взаимном доверии законодательной ассамблеи и исполнительной власти".

Форма государственного устройства — это территориально-политическая организация государства, включая политико-правовой статус его составных частей и принципы взаимоотношений центральных и региональных государственных органон. Выделяют две основных формы государственного устройства: унитарную и федеративную.

Унитарное государство — это единое государство, которое подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью.

Федеративное государство—это союзное государство, состоящее из нескольких государственных образований, каждое из которых обладает собственной компетенцией и имеет свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов.

В прошлом существовала и такая близкая к федеративной форма государственного устройства как конфедерация. Различие между конфедерацией и федерацией заключается в том, что федерация предполагает наличие центра, уполномоченного принимать решения от имени всех участников союза и осуществляющего по отношению к ним властные полномочия. Конфедерация же, по мнению А. Моммена, представляла собой более или менее гибко организованную, без какого-либо конституционного оформления, федерацию независимых государств. Каждый ее член, объединялся с другими в союз, в компетенцию которого передавалось ограниченное число вопросов (оборона и внешнее представительство). Конфедерациями были: Швейцария с 1291 по 1848 гг., США в 1776—1797 гг., Германский союз в 1815—1867 гг. Сегодня конфедераций нет, хотя в официальном наименовании швейцарского и канадского государства это слово употребляется.

В то же время некоторые черты уже постконфедеративного устройства приобретает Европейский союз (ЕС). После вступления в силу Маастрихтского договора о Европейском союзе, граждане любого государства, официально являющиеся жителями другой страны — члена ЕС, имеют право голосовать на выборах местных органов власти и занимать в них выборные должности, а также выбирать и быть избранными в Европарламент. Граждане ЕС имеют право получать информацию из-за рубежа, направлять петиции в Европарламент и обращаться с претензиями к парламентскому омбудсмену и в Европейский суд. Кроме того, путешествуя за рубежом, они пользуются полной дипломатической защитой любого государства — члена ЕС. В то же время, несмотря на единую валюту и "прозрачность" государственных границ между странами, его члены по-прежнему определяют финансовую политику органов ЕС, которые не обладают самостоятельной фискальной властью. Формирование бюджета осуществляется на основе общего решения государств — членов ЕС.

Форма государственного устройства зависит от исторических условий образования и существования государства, традиций, степени территориальной и этнической общности в государстве и т.д. В конечном счете форма государственного устройства отражает степень централизации или децентрализации государственного управления, соотношение центра и мест.

Для унитарного государства характерны следующие признаки: единые конституция, правовая система, гражданство, система высших органов государственной власти и управления, судебная система, деление на административно-территориальные единицы, статус органов управления в которых определяется общегосударственными правовыми нормами и их подчинением центральным органам управления.

В зависимости от степени централизации можно выделить несколько разновидностей унитарных государств: 1) выборные местные органы отсутствуют, функции управления осуществляют назначаемые из центра чиновники; 2) есть местные выборные органы управления, но они поставлены под контроль назначаемых представителей центра; 3) выборные местные органы самоуправления косвенно контролируются центром; 4) в государстве существует определенная автономия для отдельных территорий, включающая внутреннее самоуправление и ограниченное право издания законодательных актов по вопросам местного значения.

В последнем случае автономия не меняет унитарного характера государства, однако может рассматриваться либо как особая, переходная форма от унитаризма к федерализму, либо как попытка совмещения и уравновешивания позитивных сторон унитаризма и федерализма. Практическим выражением данных тенденций является регионализм, наиболее полно реализованный в развитии государственного устройства Италии и Испании. Основы такого государственного устройства в них были заложены демократическими конституциями, принятыми в Италии в 1947 г., а в Испании в 1978 г. Но прошли годы, прежде чем положения Конституций были осуществлены на практике.

В отличие от государств, имеющих отдельные автономные образования, созданные по различным основаниям, в том числе с учетом компактно проживающих национальных групп (Аланские острова в Финляндии), в Италии и Испании автономия предоставлена всем административно-территориальным образованиям. В Италии таких областей 20, из них пять имеют более широкие полномочия, и их статус утвержден конституционным законом республики. В Испании автономных образований 17, некоторые из них (так называемые исторические регионы — Страна Басков, Галисия, Каталония) тоже имеют более широкие полномочия.

Как и в федеративном государстве, регионам принадлежит законодательная и исполнительная власть (при сохранении единой, централизованной судебной системы). Они формируют законодательные собрания и коллегиальные исполнительные органы. В Конституции содержится перечень вопросов, по которым регионы могут издавать местные законы, что напоминает размежевание компетенции между федерацией и ее субъектами. Области имеют особые акты-статуты, которыми определяется их организация. Это еще не конституции, но и не обычные правовые акты. Статуты разрабатываются и принимаются органами законодательной власти областей.

По ряду признаков регионализм близок к унитаризму. Так, области не имеют конституций, а их статуты подлежат утверждению конституционными законами. В регионы назначается правительственный комиссар, который визирует акты законодательных органов регионов. Он может отказать в визе, что напоминает институт административной опеки в унитарном государстве. Правительство вправе, при определенных условиях, распустить законодательный орган региона. Изменение границ между автономными образованиями также осуществляется актами центральной власти и т.д.

Региональный подход имеет несомненные плюсы, обеспечивая, в частности, сочетание необходимой централизации в государстве с обширными правами территорий. Но есть и минусы, поскольку регионализм может выйти за пределы унитарного государства, не превратившись в федерализм со свойственными ему институтами сохранения единства государства. Он способен вызвать сепаратизм и чреват распадом государственности.

Значительная часть автономных образований создана по историко-географическому признаку (большинство областей Италии, острова Мадейра и Азорские в Португалии и др.), по национально-территориальному признаку созданы некоторые автономные образования в Испании и бывшем СССР.

Историко-географические и национальные признаки сочетает автономия Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии в рамках Великобритании. Согласно акту об унии 1707 г. Шотландия получила право на собственную правовую и судебную систему, свою (пресвитерианскую) церковь, специальное представительство в обеих палатах национального парламента. В 1980-е гг. в Шотландии и Уэльсе были созданы законодательные ассамблеи, взявшие на себя часть полномочий центральной власти (сельское хозяйство, образование, туризм). После долгих лет прямого правления правительства Великобритании (1920—1998 гг.) лейбористы предприняли попытку создания трехуровневой структуры управления, разграничивающей полномочия центра и Северной Ирландии (создание законодательной ассамблеи) и регулирующей взаимоотношения между Северной Ирландией, Республикой Ирландия и Великобританией (создание исполнительного органа власти Северной Ирландии — Министерского совета Севера и Юга, который должен формироваться из представителей как Североирландской ассамблеи, так и парламента Ирландии и подотчетного, таким образом, парламентам и в Белфасте, и в Дублине; создание Совета островов — надгосударственного образования, в который, наряду с представителями суверенных Великобритании и Ирландии, на полных правах должны входить Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия и призванного решать вопросы, касающиеся внутренней жизни Британских островов). Однако реформа управления Северной Ирландией была сорвана Ирландской Республиканской Армией.

Идея федеративного государства восходит к Древней Греции и Риму. В обоих случаях федерализм выражался в объединении независимых городов-полисов перед лицом внешней военной угрозы. Рим сначала был центром Латинской федерации и лишь со временем, благодаря военной мощи, превратился в политическое средоточие огромной централизованной империи. Сегодня примерно девятая часть государств мира являются федерациями. Это: США, Российская Федерация, Канада, Швейцария, ФРГ, Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Австралия и др.

Для федеративного государства характерны следующие признаки:

- федерацию составляют государственные образования (штаты в США и Австралии, земли в ФРГ и Австрии, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде и Бельгии, республики в бывших Югославии и СССР и др.) являющиеся ее субъектами и имеющими собственный круг властных полномочий;

- субъекты федерации не обладают полным суверенитетом, несмотря на формальное провозглашение в некоторых федерациях (РФ);

- наряду с общефедеральной конституцией и законами, действуют конституции и законы субъектов федерации при верховенстве общефедеральных;

- помимо законодательных, исполнительных, судебных органов федерации имеются такие же органы субъектов федерации, при этом между федерацией и ее субъектами проводится разграничение компетенции в сфере законодательства и управления;

- в федеральном парламенте обеспечивается в разных формах представительство субъектов федерации (как правило, существует палата представительства субъектов).

Взаимодействие и конкуренция между различными уровнями власти является одним из ключевых элементов федерализма. Именно федерализм призван препятствовать установлению неограниченного суверенитета одного из уровней сложной системы власти. Не случайно федеративную форму государственного устройства жестко связывают с демократией. "Федеративное государство и субъекты федерации основываются на двух разных типах легитимности, при этом в основе обоих лежит принцип народного суверенитета, однако он относится к разным "народам" — соответственно — народу федерации в целом и народам отдельных субъектов федерации", — пишут Т. Фляйнер и Л. Баста.

Определяемый таким образом суверенитет в федеративном государстве разделен между разными уровнями власти. Основными системообразующими элементами суверенитета в федеративном государстве являются следующие:

- государственный характер субъектов федерации;

- их автономия и финансовый суверенитет;

- децентрализация процесса принятия решений;

- участие субъектов федерации в принятии общефедеральных решений;

- ответственность субъектов федерации перед федеральным центром.

Обычно федеральная конституция дает рамки разграничения властных полномочий между центром и субъектами федерации. Так, в Конституции США особо оговариваются некоторые права центра, например выпуск денег, объявление войны, регулирование торговли межу штатами и с другими государствами, внешняя политика. Другие права, например, вводить налоги, переданы национальному правительству в порядке параллельной юрисдикции, т.е. ими обладают как федеральные, так и штатные власти. В Конституции США также оговорены права, которыми не обладают центральные власти, и те, которых не имеют правительства штатов; указаны и сферы, в которые запрещено вмешиваться и тем и другим. Полномочия властей штатов в Конституции США не перечислены. Они считаются "зарезервированными", и, согласно Поправке X Конституции США, все полномочия, не переданные национальному правительству и не запрещенные властям штатов, сохраняются за последними или за гражданами. В каждом штате есть собственная конституция, которая в рамках, очерченных Конституцией США (конституции штатов не должны ей противоречить), наделяет властью правительство штата и определяет порядок ее реализации. Законы каждого штата должны соответствовать его конституции. Для такой сложной системы необходим механизм разрешения споров не только между штатом и национальным правительством, но и между штатами. Таким механизмом служит федеральная судебная система, и, прежде всего, — Верховный суд США.

По опыту западных стран федерация не служит средством решения национального вопроса, это скорее один из способов разделения власти. Потому субъекты, как правило, создавались не по национально-территориальному признаку, а по физико-географическому (США, Австралия) или историческому признаку (Швейцария, Австрия, ФРГ). Чрезвычайно сложным федеративным образованием, включающим около ста разнородных и фактически неравноправных субъектов (республики, области, округа и города федерального значения), является современная Россия. Исторически федерации складывались, как правило, не на добровольной основе, за субъектами не признается право выхода (сецессии). Исключение составляли только "социалистические" федерации (СССР, ЧССР, СФРЮ и др.) ныне распавшиеся.

Существуют различные классификации федеративных государств: 1) федерации, основанные на союзе и автономии составных частей; 2) договорные или конституционные федерации; 3) централизованные или относительно децентрализованные федерации.

Эти деление на современном этапе не утратили полностью своего значения, хотя из числа федераций, созданных в XX в. на основе союза, сохранилась лишь Танзания (результат союзного договора 1964 г. между Танганьикой и Занзибаром), да и этот союз исключает важный признак такого типа федерации — право на сецессию. Остальные различия весьма условны. Так, возникновение Российской Федерации, как объединения 89 субъектов, на деле связано с тремя федеративными договорами 1992 г., однако окончательно она утвердилась в результате принятия Конституции РФ 1993 г., процессы централизации и децентрализации тоже тесно переплетаются.

Сегодня на первый план вышло деление федераций на симметричные и асимметричные (хотя оно тоже достаточно условно).

Симметричная федерация состоит из составных частей с одинаковым правовым статусом субъекта федерации.

Асимметричная федерация имеет три разновидности.

Первая модель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации в состав государства входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральные округа (в США— федеральный округ Колумбия), а в некоторых случаях еще и "ассоциированные государства" (так, в составе США это "свободно присоединившиеся" Пуэрто-Рико, Республика Палау, Федеральные Штаты Микронезии). Это структурно асимметричная федерация, неравенство заложено в ее составе существованием субъектов и не субъектов с усеченными правами последних (США — 50 и 7, Канада —10 и 2 (Юкон и Северо-Западная территория)).

Вторая модель включает только субъектов, но они фактически неравны и неодинаковы. Так, в соответствии со ст. 5 Конституции РФ 1993 г., все субъекты равны, однако на практике получается, что "некоторые равны больше чем другие". Например, республики названы государствами и имеют свои конституции и гражданство, а области не имеют этих признаков. Однако гораздо более важным является сложившееся в 1990-е гг. экономическое неравенство регионов, существование, закрепленных в договорах между отдельными субъектами РФ и федеральным центром налоговых льготах и иных привилегиях и т.д.

Третья модель — "скрытая асимметрия". Такая федерация может состоять из однопорядковых субъектов (Австрия, ФРГ, Швейцария), но они не во всем равны (имеют, например, неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения ее субъектов).

Федерализм — сложное и противоречивое явление, для него характерно взаимодействие двух противоположных тенденций: к большей централизации и к децентрализации и даже сепаратизму. Поэтому его можно рассматривать и как предпосылку формирования государства с централизованной системой управления, и как результат дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своих территорий. Историческая практика дает примеры того и другого.

Попыткой преодоления противоречия между центробежными и центростремительными тенденциями является концепция "кооперативного федерализма", предполагающая развитие тесных взаимодействий и взаимосвязей не только между властями федерации и ее субъектами (вертикальная кооперация), но и между властями членов федерации (горизонтальная кооперация). Причем власти федерации и ее субъектов должны рассматриваться как равноправные партнеры. Однако эта концепция на практике нигде полностью не реализована.

Практическое применение нашла концепция австромарксистов О. Бауэра и К. Реннера. В противовес обычному территориальному принципу, они назвали свою концепцию национально-культурной автономии федерализмом на основе личностного принципа. Согласно ему каждый гражданин многонациональной страны получал право заявить, к какой национальности он хочет принадлежать, а сами национальности становились автономными (культурными) общностями. О. Бауэр проводил параллель между предполагаемыми культурными общностями (их концепция была теоретической попыткой решения проблемы сохранения государственной целостности Австро-Венгерской империи) и часто сосуществующими общинами католиков, протестантов и иудеев, независимыми в ведении дел, касающихся религии.

В ряде европейских демократических государств там, где этнические или языковые сегменты не были территориально разделены, их автономия устанавливалась на основе именно личностного принципа. Так было в Нидерландах, Австрии и в Бельгии. Последняя из упомянутых стран, по мнению А. Моммена, "...может служить образцом процесса федерализации унитарного государства, которое может в конечном итоге превратиться в новый тип федерации, объединяющей национальные "сообщества" (сегменты) и "районы" на основе равенства, избежав при этом гражданских войн и других коллизий между различными национальностями. Конфликтное размежевание валлонов и фламандцев в Бельгии не выходило за рамки политической борьбы и парламентских компромиссов и никогда не приводило к сопряженным с насилием столкновениям между двумя общностями".

Со времен Великой французской революции, когда уже знали две основные теории государственного устройства, идут споры о преимуществах и недостатках федерализма и унитаризма.

В глазах французских революционеров — защитников республики как формы национального государства, республика должна быть единой и неделимой, поскольку федерализм якобы служит интересам богатых и дворян и в конечном счете закрепляет привилегии. Однако в ту же историческую эпоху тезис о том, что федерализм способствует развитию демократии, а централизм ей опасен, защищался Отцами-основателями США. Для них неприемлемо сильно централизованное государство, поскольку только федерализм и местная автономия способны предотвратить установление тирании и содействовать демократическим процессам на низовом уровне. Действительно, усложненность федеративной системы способна создать определенные трудности на пути тех политических лидеров, которые в стремлении к диктатуре готовы нарушить конституционные ограничения своей власти.

Данная концепция "локальной" демократии базируется на допущении, согласно которому демократия может осуществляться только на локальном уровне, "в низах". На деле местная автономия не всегда способствует развитию демократического процесса, особенно когда граждане объединяются вокруг недемократических идей. Так, в начале 1960-х гг. движению за гражданские права в США противостояли власти южных штатов, которые отстаивали идею своей политической автономии. Кантоны Швейцарии долгое время отвергали идею религиозной терпимости.

Сторонники унитарного государства настаивают на том, что защита прав и свобод человека всегда проще обеспечивается в унитарном государстве, поскольку в федеративном государстве местные властные структуры могут подвергать обструкции какие-то позитивные изменения, идущие из центра, или оказывать давление на движения, выступающие за большую демократичность в управлении государством.

Исследователи приводят следующие аргументы. В столь сильно децентрализованном государстве как Швейцария, власти многих кантонов до сих пор не представляют политические права женщинам, так как большинство мужчин выступает против их участия в выборах. Также федеративная система громоздка и неэффективна, свойственные ей споры о разграничении функций замедляют осуществление многих необходимых политических и социальных программ. Кроме того, некоторые государства, имеющие федеративную структуру, наделе таковыми не являются. Это касается всех "социалистических федераций", фактически функционировавших как унитарные государства. Но не только их. Бразилия, например, по своей административной структуре похожа на США. Однако, в зависимости от того, какое правительство находилось у власти, реальный характер государственного устройства менялся от федеративного до фактически унитарного, когда центральное правительство отбирало у штатов большинство властных полномочий.

В условиях угрозы распада государства, федерализм является наиболее практичным способом урегулирования конфликтов, предоставляя землям возможность выбора формы внутреннего управления и оставляя за центром только те функции, которые не под силу реализовать на местах (общего, координирующего характера).

На деле же лишь учет конкретно-исторической ситуации, политических традиций страны, могут облегчить поиски адекватных форм государственного устройства. Поскольку каждая модель имеет свои достоинства и недостатки. Любая модель государственного устройства может оказаться лучшей, если она соответствует конкретным условиям и наиболее полно обеспечивает свободное развитие граждан.