Формы актов ЕС и органы, издающие эти акты
Согласно ст. 288 ДФС "...для осуществления компетенции Союза [его] институты принимают регламенты (regulations), директивы (directives), решения (decisions), рекомендации и заключения". Из дальнейших предписаний данной статьи понятно, что регламенты, директивы и решения являются актами юридически обязательными для неопределенного или определенного (в зависимости от случая) круга адресатов, включая государства-члены ЕС (см. п. 1 ст. 291 ДФС), т.е. имеют безоговорочное верховенство над нормами внутригосударственного национального законодательства, а рекомендации и заключения, наоборот, юридически обязательной силы не имеют и вполне могут быть названы актами soft law (мягкого права).
К сожалению, ни из ст. 288 ДФС, ни из каких-либо других положений первичного права ЕС невозможно точно установить, чем отличаются друг от друга три типа юридически обязательных актов ЕС. Определения их таковы:
– регламент – это акт, который "...имеет общее действие", т.е. "...обязателен в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах" (не путать с внутренними регламентами – процедурными документами, обязательными только для органов, их издавших);
– директива – это акт, который "...имеет обязательную силу для каждого государства-члена, кому она адресована, в отношении результата, которого требуется достичь, но оставляет в компетенции национальных инстанций выбор формы и способов достижения"; наконец,
– решение "...является обязательным в полном объеме" и только для конкретных адресатов, если решение их указывает.
Центральное отличие между регламентом и директивой обнаруживается достаточно быстро и легко. Регламент всегда имеет нс только общеобязательную силу, но также прямое действие и непосредственное применение. Директива же, будучи актом прямого действия, не может быть названа ни актом общеобязательным (из приведенного определения ясно, что директива может быть адресована не всем странам-членам Союза, а иметь конкретных адресатов), ни актом непосредственного применения (поскольку директивой определяется только тот результат, который подлежит достижению государствами-членами Союза, а определенные правовые и иные средства, которые надлежит употребить для этого, не предуказываются). Государства-адресаты регламентов не имеют выбора таких средств, а государства-адресаты директив его имеют[1]. Регламенты вполне возможно уподобить законам, а директивы – основам законодательства или модельным актам.
Гораздо сложнее разграничить регламент и директиву с актами третьего типа – решениями ЕС. Скажем больше: нормы источников первичного права ЕС провести такое разграничение не позволяют. Взгляд, согласно которому решения отличаются тем, что представляют собой индивидуальные (или, как правило, индивидуальные) акты[2], возможно, соответствует тому смыслу слова "решение", который принят в "русском юридическом" языке, опоры в документах ЕС не имеет. Собственно, оговорка "как правило" уже подмывает ценность проведенного было различия. К тому же директивы тоже могут быть индивидуальными, а это начисто подмывает самое различие.
Более правдоподобным и по-своему красивым является взгляд, согласно которому "...решение представляет сбой юридический акт ЕС, [в отличии от регламентов и директив] не направленный на гармонизацию национального права"[3]. И хотя подобрать нормы первичного права ЕС, подтверждающие эту трактовку, тоже нет возможности, я бы считал правильным принять именно ее, поскольку она основана на обобщении практических случаев вынесения решений органами ЕС, коих различается четыре типа: решения, содержащие (а) индивидуальные предписания, разрешения, запрещения или наказания; (b) постановления о назначениях на должности и об освобождении от должностей; (с) положения, касающиеся проведения внешнеполитических мероприятий; (d) организационно-технические правила[4].
Таким образом, юридически обязательные акты – источники вторичного права ЕС нужно разделить на акты унифицирующих (гармонизирующих) устремлений (регламенты и директивы) и акты иного назначения, сами основанные, скорее всего, на положениях уже унифицированного (гармонизированного) права ЕС (решения)[5].
К сожалению, нормы права ЕС не позволяют обнаружить сколько-нибудь жесткой зависимости между типами актов и органами, уполномоченными к их принятию (постановлению, вынесению). Определенно можно сказать лишь следующее:
– регламенты ЕС могут приниматься Европарламентом (п. 1,2 ст. 289, п. 3 ст. 291 ДФС и другие его нормы[6], самостоятельно или совместно с Советом министров Союза (п. 1, 2 ст. 289, п. 3 ст. 291 ДФС и другие его нормы[7]), а также Еврокомиссией (подп, (d) п. 3 ст. 45, п. 3 ст. 105, п. 4 ст. 108 ДФС) и Европейским центральным банком (п. 1, 3 ст. 132 ДФС);
– директивы ЕС могут приниматься только совместно Европарламентом и Советом министров ЕС (п. 1, 2 ст. 289 ДФС и другие его нормы[8]);
– Европейский совет не принимает никаких других актов, кроме решений (см. ст. 236, п. 2 ст. 312, п. 6 ст. 355 ДФС) и заключений (п. 2 ст. 121, п. 1 ст. 148 ДФС);
– акты Суда ЕС всегда называются решениями (п. 3 ст. 19 ДЕС);
– Европейский центральный банк не издает директив – за этим единственным изъятием он может облекать свои акты в любую из оставшихся четырех форм – в регламенты, решения, рекомендации и заключения (ст. 132).