Формирование нравственных основ государственной службы Великобритании, Германии, Нидерландов, Канады и Австралии

Большое значение внедрению нравственных основ в деятельность государственных органов придается в Великобритании.

В рамках антикоррупционной стратегии в Великобритании реализуется программа утверждения принципов честности и неподкупности во всех сферах жизни общества, в том числе на государственной службе. В октябре 1994 г. был создан независимый консультативный Комитет по стандартам (поведения) в общественной (государственной) жизни под председательством лорда Нолана. В состав Комитета вошли 10 авторитетных общественных деятелей, в том числе два члена парламента. В задачи Комитета входили "изучение и оценка норм поведения всех руководителей общественных учреждений, включая все действия, относящиеся к их финансовой и коммерческой деятельности", выработка рекомендаций по улучшению моральных критериев участников "публичной жизни". К их числу были отнесены все министры, государственные служащие, члены национального и Европейского парламентов, высшие чиновники всех неправительственных общественных учреждений, представители местных властей. При этом Комитету рекомендовалось не рассматривать частные случаи нарушения стандартов поведения, а сосредоточиться на формировании общих принципов достойного участия в общественной жизни.

В результате своей работы в 1995 г. Комитет сформулировал семь принципов государственной работы чиновников, представляющих собой своеобразный кодекс поведения:

• нестяжательство – служение только общественным интересам, отказ от каких-либо действий для достижения материальных и финансовых выгод для себя, своей семьи и друзей;

• неподкупность – недопущение какой-либо финансовой или иной зависимости от внешних лиц или организаций, которые могут повлиять на исполнение официального долга;

• объективность – непредвзятое решение всех вопросов;

• подотчетность – ответственность за принятые действия перед обществом и предоставление полной информации в случае публичной проверки;

• открытость – максимальное информирование общества обо всех решениях и действиях, их обоснованности (при этом сокращение информации допустимо при необходимости соблюдения высших общественных интересов);

• честность – обязательное сообщение о своих частных интересах, связанных с общественными обязанностями, принятие всех мер для разрешения возможных конфликтов в пользу общественных интересов;

• лидерство – соблюдение принципов лидерства и личного примера в исполнении стандартов общественной жизни.

Хотя сами по себе нарушения данных стандартов не влекли за собой судебных последствий и рассматривались только как нарушение "кодекса чести", они сыграли роль сдерживающего фактора в борьбе с коррупцией.

Поведение рядовых служащих британского государственного аппарата регулируется Кодексом государственной гражданской службы. Деятельность высших должностных лиц государства регулируется Кодексом министра. В 1990-е гг. он пришел на смену "Вопросам процедуры для министров", представляя собой нечто вроде "свода правил" в различных служебных ситуациях. Впервые Кодекс был издан для всеобщего сведения в 1992 г. Лейбористское издание Кодекса, выпущенное в 1997 г., содержит, помимо ряда дополнений, еще одно существенное новшество – личное краткое предисловие бывшего в те времена премьер-министром Т. Блэра. "Принимая данный Кодекс, я хотел бы подтвердить свою твердую решимость в установлении нормальных отношений между британским народом и его правительством. Все мы пришли для того, чтобы служить честно и в интересах тех, кто доверил нам наши посты. Я ожидаю от всех министров, что они будут работать в соответствии с буквой и духом данного Кодекса... исполнять свои официальные обязанности в соответствии с самыми высокими стандартами благопристойности. Я решил опубликовать этот документ потому, что открытость – жизненно важный элемент хорошего, ответ ственного правительства. Я думаю, что мы должны иметь абсолютно ясное понимание того, как министры должны отчитываться перед Парламентом и гражданами и контролироваться ими... Я с удовольствием рекомендую данный Кодекс всем своим коллегам-министрам".

Кодекс содержит десять разделов, в которых правовые нормы переплетаются с нормами этическими. Это подчеркивает мысль о наличии в государственном управлении этических принципов, проведенных в жизнь через юридические документы. В 1994 г. был образован Комитет по стандартам публичной жизни. Этот Комитет подготовил доклад, в котором были провозглашены следующие цели: возрождение доверия общества к лицам, занимающим государственные должности; восстановление ясности ориентиров в тех вопросах, где шкала моральных ценностей оказалась размытой. Доклад содержат формулировку и описание таких нравственных принципов государственной службы, как бескорыстие, принципиальность, беспристрастность, подотчетность, открытость, честность, лидерство. Четкость их определения позволила более предметно осуществлять контроль за их соблюдением со стороны государственных служащих.

По этическим правилам, принятым в Великобритании, все подарки, предлагаемые служащему в связи с исполнением официальных обязанностей, должны им отвергаться. Исключение делается для рождественских подарков, если они "представляют собой календари, записные книжки, предметы канцелярского обихода скромной стоимости и имеют на себе название или знак компании, что делает возможным рассматривать их в качестве рекламных материалов". Государственный служащий может оставить с разрешения руководителя ведомства подарок от иностранного представителя, чтобы не показаться невежливым.

Интересный опыт формирования нравственных основ государственной службы накоплен в Германии.

Одним из признаков органа управления по законодательству ФРГ является наличие чиновничества, которое служит составной частью государственного механизма.

Чиновничество наделяется широкими административными полномочиями, государственными или публично-правовыми функциями и поэтому несет повышенную моральную ответственность за свои действия.

При поступлении на государственную службу претендент обязан присягнуть государству и обществу; тот, кто отказывается это сделать, подлежит увольнению.

Присяга содержит следующий текст: "Клянусь соблюдать Основной закон Федеративной Республики Германии и все законы, действующие в Федеративной Республике, и добросовестно выполнять свои служебные обязанности, как мне поможет Бог".

Важное значение для организации и функционирования государственной службы Германии имеет ст. 33 Основного закона ФРГ, в которой говорится о существовании на государственной службе лиц, связанных "узами публичноправовых отношений службы и верности". Им в отличие от обычных служащих поручается "осуществление властных полномочий".

Часть 2 ст. 33 Конституции ФРГ устанавливает равный доступ граждан во все государственные органы. Она предусматривает, что "каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией". Таким образом, претендент хотя и не имеет субъективного права на назначение на должность в системе государственной службы, однако имеет право на справедливую и компетентную оценку его способностей для занятия соответствующей вакантной должности.

В ч. 3 ст. 33 Основного закона ФРГ установлен принцип равенства на государственной службе. Никто не может быть ущемлен в своих нравах из-за религиозного вероисповедания или мировоззрения.

Согласно Федеральному закону о чиновниках "чиновник служит не отдельной партии, а всему народу". Он обязан исполнять свои обязанности "справедливо и беспристрастно", руководствуясь интересами общественного благополучия. Во всех своих действиях он должен проявлять приверженность основам свободного демократического строя, выступать в его защиту, "соблюдать умеренность в политической деятельности". В отношении чиновника в ФРГ не устанавливаются требования о "деполитизации" или "департизации". На практике бо́льшая часть государственных служащих ФРГ придерживается определенных политических взглядов, а около 40% чиновников являются членами политических партий. Более того, политические партии стремятся ввести в государственный аппарат возможно большее количество своих сторонников. При смене правительства обычно меняется до 20% руководящего персонала министерств и ведомств. Чиновники, избранные в бундестаг, обязаны уйти в долгосрочный отпуск с правом возвращения на прежнюю или равную должность после окончания срока депутатских полномочий.

Немецкому госслужащему для всякой иной работы, помимо службы, требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешения не требуется лишь для деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях. Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой другой правовой формы.

Подробные предписания о порядке совместительства госслужащих издает федеральное правительство путем принятия постановлений, имеющих законодательную силу. В них определяется, какая деятельность рассматривается как госслужба или приравнивается к ней; вправе ли госслужащий получать вознаграждение за побочную деятельность; какие категории госслужащих обязаны получать разрешения и т.д. Определен предельный размер вознаграждения в календарном году для различных категорий служащих и порядок его исчисления.

Если по прекращении служебных правоотношений госслужащий занимается работой, которая связана с его служебной деятельностью (в последние пять лет перед окончанием службы), он должен заявить об этом по месту последней службы. Его трудовая деятельность подлежит запрету, если есть опасения, что она наносит ущерб служебным интересам. Запрет выносится последней высшей служебной инстанцией госслужащего и теряет силу по истечении пяти лет с момента окончания служебных правоотношений.

Выделяя чиновников как категорию людей, наделенную особыми обязанностями и правами, законодательство ФРГ предусматривает уголовную ответственность за преступления, которые могут быть ими совершены при исполнении должностных функций. Чиновники несут повышенную ответственность за шпионаж, разглашение служебной тайны, взяточничество, преступное использование служебного положения и подлежат дисциплинарной ответственности за проступки, совершенные на службе и вне ее.

Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются в Германии соответствующим государственным жалованием и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а также достойный уровень жизни.

Существенной особенностью современной государственной службы Нидерландов является функционирование Бюро обеспечения этики и добропорядочности в сфере государственного управления – BIOS (далее – Бюро), которое было учреждено в качестве структурного подразделения Министерства внутренних дел Королевства Нидерландов в 2006 г. для оказания помощи государственным органам в укреплении своих стратегий добропорядочности.

Причиной образования Бюро первоначально стали предположения о проникновении в сферу государственного управления различных "теневых" структур коррупционного характера, что, однако, в последующем не нашло прямого подтверждения. Тем не менее в результате почти десятилетней подготовительной работы Бюро было образовано в целях предотвращения возможных фактов коррупции.

На Бюро возложены следующие функции:

1) стимулирование самой добропорядочности и стратегий добропорядочности;

2) разработка стратегий добропорядочности и инструментов их внедрения;

3) сбор информации в сфере добропорядочности (обобщение опыта на национальном и международном уровнях; проведение научных исследований и публикация результатов);

4) распространение и обмен знаниями в сфере добропорядочности, что предполагает организацию конференций и семинаров, использование интернет-ресурсов, организацию консультативных встреч представителей разных организаций и ключевых лиц;

5) разработку новых подходов в сфере добропорядочности.

Целью Бюро является создание такой ситуации, при которой все органы государственного управления осуществляли бы всеобъемлющую стратегию добропорядочности, состоящую из разных, но сбалансированных элементов.

Органы государственного управления сами отвечают за проводимую ими стратегию добропорядочности, в разработке которой принимает участие Бюро. Работники Бюро оказывают помощь руководителям государственных органов в подготовке и проведении совместных конференций, лекций, семинаров, тренингов, разработке инструментов реализации выработанной стратегии добропорядочности.

Начиная с 2006 г. Бюро разработало несколько инструментов реализации стратегии, среди которых следует выделить такие, как:

• "кубик добропорядочности" – набор проблемных ситуаций этического характера, встречающихся на государственной службе, которые чиновники должны разрешить в пользу добропорядочности. Записываются на CD и рассылаются в государственные органы для обучения персонала;

• SAINT – инструмент самооценки добропорядочности служащих, который может быть использован государственными и муниципальными органами власти для определения главных рисков и слабых мест. Инструмент был разработан сотрудниками Бюро совместно с муниципалитетом города Амстердама и Национальной Счетной Палатой;

• рамочные положения для проведения административного расследования (предположительных) нарушений добропорядочности.

В последнее время в рамках государственной и муниципальной службы Нидерландов активно внедряется такой инструмент реализации стратегии добропорядочности, как SAINT.

По мнению сотрудников Бюро, главные характеристики SAINT состоят в следующем:

– он является инструментом, разработанным для государственного сектора;

– является эффективным и быстрым средством, "семинаром одного дня";

– в его рамках проводится самодиагностика вместо аудита;

– SAINT использует подход к добропорядочности "снизу вверх" (т.е. с использованием знаний и опыта сотрудников, начиная с рядовых и заканчивая руководством);

– применим как к организациям в целом, так и к их подразделениям;

– дает ясную картину уязвимых процессов, рисков и возможных улучшений в системах обеспечения добропорядочности. Инструмент также оказывает помощь руководителям организаций в составлении "рабочей программы" по обеспечению добропорядочности;

– может служить отправной точкой для проведения другого (более фундаментального) анализа нравственной составляющей государственной и муниципальной службы Нидерландов.

Представляет интерес организация проведения семинаров сотрудниками Бюро с государственными служащими по реализации стратегии добропорядочности в рамках инструмента SAINT.

Набор участников семинара производит направляющая организация в тесном сотрудничестве с Бюро и ведущим семинара. Максимальное количество участников семинара самооценки должно составлять не более 14 человек. Считается, что подобное количество является достаточным для представления интересов организации. Участников семинара отбирают в зависимости от их знаний организации, ее наиболее значимых проблем.

Процесс проведения семинаров делятся на две части. В первой половине дня участники семинара выделяют наиболее уязвимые с моральной точки зрения рабочие ситуации при помощи предложенного списка и описывают их. Во второй половине дня производится оценка существующей системы обеспечения добропорядочности организации с точки зрения как эффективности, так и адекватности.

Системы обеспечения добропорядочности охватывают меры защиты от рисков недобропорядочности, а также меры по внедрению, укреплению и организации стратегии добропорядочности (системные меры). Особое внимание уделяется таким аспектам внутренней культуры, как осознание добропорядочности и роль руководства.

В итоговой части семинара происходит определение наиболее оптимальных мер защиты (результат второй половины дня) для самых проблемных этических рабочих ситуаций (результат первой половины дня). Для организаций, принимающих участие в подобных семинарах, его итоги могут послужить основой для составления рабочей программы по обеспечению добропорядочности.

Полагаем, что факт образования и деятельности такого Бюро заслуживает внимания и изучения, поскольку его работа оказывает воздействие на предотвращение конфликта интересов на государственной службе и формирование необходимых ценностей морального свойства в области государственного и муниципального управления, столь ожидаемых гражданским обществом.

В Канаде в 1985 г. был принят Ценностный этический кодекс государственной службы, содержащий правила поведения, которыми обязаны руководствоваться все государственные служащие в случае возникновения конфликта между их служебными обязанностями и личными интересами. Правила направлены на профилактику коррупционных преступлений, установление четких норм поведения всех государственных служащих в части конфликта интересов на госслужбе и после ее оставления, "минимизацию возможности их возникновения и разрешения в случае возникновения в интересах общества".

Особый интерес представляет такой раздел Кодекса, как "Ценности государственной службы". В соответствии с ним государственные служащие Канады в своей работе и профессиональном поведении должны руководствоваться системой ценностей государственной службы: демократическими, профессиональными, этическими и общечеловеческими ценностями.

Данные группы ценностей не имеют четкого разграничения, но взаимно дополняют друг друга. Они представляют собой ту основу, на которой стоится вся система ценностей государственной службы.

Демократические ценности призваны содействовать министрам служить общественным интересам в соответствии с законом.

Государственные служащие должны:

– давать честные и беспристрастные рекомендации, открывать доступ к любой информации, необходимой министрам для принятия решений;

– претворять в жизнь решения, принятые министрами в соответствии с законом;

– обеспечивать как индивидуальную, так и коллективную ответственность министров и предоставлять Парламенту и гражданам Канады информацию о результатах их работы.

Профессиональные ценности помогают госслужащим действовать компетентно, на высоком уровне, эффективно, объективно и беспристрастно.

Государственные служащие должны работать, соблюдая законы Канады и сохраняя политическую нейтральность, стремиться к обеспечению надлежащего, эффективного и целевого использования государственных денежных средств.

В государственной службе средства достижения целей не менее важны, чем сами цели.

Государственные служащие должны постоянно подтверждать свои обязательства служить канадцам, улучшая качество своей деятельности, отвечая на изменение общественных потребностей, внедряя инновации, улучшая эффективность и действенность правительственных программ и услуг. Они обязаны также гарантировать прозрачность власти, придерживаясь при этом установленных законом норм конфиденциальности.

Этические ценности предписывают всегда поступать так, чтобы постоянно поддерживать доверие общества к власти.

Государственные служащие должны выполнять свои служебные обязанности и решать свои частные дела таким образом, чтобы общественное доверие к честности, объективности и беспристрастности власти сохранялось и увеличивалось.

Деятельность государственных служащих должна быть доступна самому тщательному общественному контролю, что не может быть обеспечено путем простого следования законам.

Государственные служащие, принимая решения в ходе исполнения своих должностных обязанностей, обязаны исходить из интересов общества.

В случае возникновения у государственного служащего конфликта между частными интересами и должностными обязанностями конфликт должен быть разрешен в пользу общественных интересов.

Общечеловеческие ценности состоят в том, чтобы проявлять уважение, быть справедливым и доброжелательным в общении как с гражданами, так и с коллегами по государственной службе.

Уважение человеческого достоинства и ценностей других людей должны пронизывать всю служебную деятельность государственных служащих.

Общечеловеческие ценности призваны стать краеугольным камнем всех ценностей государственной службы. Те люди, с которыми поступают справедливо и корректно, так же будут себя вести с другими людьми.

Ценности государственной службы должны играть ключевую роль в отборе, оценке и продвижении по службе.

Кроме этого, канадским государственным служащим не рекомендуется иметь частные интересы, за исключением разрешенных кодексом, которые могут прямо и существенно касаться ведомства, в котором они работают, при условии, что они лично участвуют в осуществлении соответствующих действий. При поступлении на госслужбу служащие обязаны так реорганизовать свои частные дела, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов. Если он все-таки возник, его следует разрешить в интересах общества.

Государственные служащие не имеют права принимать различные подарки, подношения, стоимость которых может быть выражена в денежной сумме. Им не разрешается отклоняться от своих обязанностей для оказания помощи частным предприятиям или лицам в их делах с правительством, если в результате этого предприятие или лицо получат со стороны последнего предпочтительное отношение к себе по сравнению с другими.

Чиновники не вправе сознательно извлекать материальную выгоду из информации, которая еще не обнародована и стала им известна в результате выполнения своих служебных обязанностей. Ни прямо, ни косвенно государственные служащие не должны допускать использования государственной собственности для любых других целей, кроме тех, для которых она официально предназначена. После оставления государственной службы служащие не должны пытаться извлечь какие-либо преимущества из факта предыдущего их пребывания на должности.

Кодекс содержит конкретные требования, предъявляемые к повседневной деятельности чиновника. Цель этих требований – максимально снизить вероятность возникновения конфликта интересов и разрешить их в интересах общества. В соответствии с Кодексом государственный служащий в течение 60 дней после назначения на службу обязан представить уполномоченному на то должностному лицу подробный конфиденциальный доклад о своем имуществе и обо всех прямых и существенных обязательствах, способных противоречить его должностным интересам.

В плане контроля за соблюдением этических норм в Канаде можно отметить следующее: учреждена специальная должность советника премьер-министра по этике; соблюдение этических норм регулируется независимыми аудиторами; доклад Генерального аудитора страны публикуется для всеобщего сведения; в ведомствах эта работа возложена на заместителя руководителя.

Одной из составляющих реформы государственной службы в Австралии было принятие в 1999 г. Закона о государственной службе, в котором провозглашены следующие принципы работы государственных учреждений: "деполитизированность, объективность и беспристрастность; справедливость, честность, вежливость; умение общаться, взаимодействие и работа в команде; организация труда в соответствии с принципами справедливости, безопасности и вознаграждение по труду, нацеленность на достижение главного результата и эффективности". Положительной чертой названного Закона явилось включение в пего важного раздела – Кодекса поведения государственных служащих. Он определил следующие требования к государственным чиновникам: соблюдение законов; лояльность; конфиденциальность; недопущение конфликтов интересов; ответственность за государственную собственность и заботу о репутации государственной службы.

Большое внимание в Законе о государственной службе Австралии и ряде других законов и декретов было уделено выявлению нарушений, предотвращению злоупотреблений с государственными средствами и контролю за деятельностью государственных учреждений, который осуществляют Парламент и его комитеты, Генеральный прокурор, суд, а также внутренние и внешние механизмы и организации, в том числе независимые аудиторские фирмы.

Деятельность по пропаганде и соблюдению требований Кодекса поведения координирует созданная в 1995 г. правительственная Комиссия по вопросам государственной службы и защите прав служащих. Ее глава представляет регулярные отчеты парламенту. С целью развития моральных качеств у государственных служащих Австралии предусмотрены учеба (в том числе проведение специальных семинаров); включение соответствующих требований в контракт о найме на работу; вывешивание информационных бюллетеней с сообщением о нарушениях и принятых мерах; горячая линия телефона; требование сообщить о возможном конфликте интересов и др.

Таким образом, нравственные основы вышеуказанных государств нашли свое закрепление в нормативных правовых актах и оказывают значительное влияние на формирование морального облика чиновничества.