Формирование государственной политики в области конкуренции. Понятие, цели и задачи конкурентной политики

Ключевым инструментом повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики остается конкурентная политика.

В качестве одного из приоритетов в деятельности публичных органов власти является создание благоприятных условий для экономического подъема за счет совершенствования важнейших рыночных институтов, снятия барьеров для предпринимательской деятельности, для чего, в частности, должны осуществляться мероприятия по развитию конкуренции и совершенствованию антимонопольного регулирования.

Как отмечается в Плане мероприятий ("дорожной карте") "Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики" (утв. распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 № 2579-р), поддержка конкуренции гарантируется Конституцией РФ, является одной из основ конституционного строя РФ, а также постоянным приоритетом государственной политики. Развитие конкуренции в экономике – это многоаспектная задача, решение которой в значительной степени зависит от эффективности проведения государственной политики по широкому спектру направлений: от макроэкономической политики, создания благоприятного инвестиционного климата, включая развитие финансовой и налоговой системы, снижение административных и инфраструктурных барьеров, до защиты прав граждан и национальной политики.

Политика в области конкуренции является ключевым фактором, определяющим конкурентоспособность организаций и уровень жизни граждан, а также основным инструментом достижения целей социально-экономического развития страны.

Конкурентная политика представляет собой комплекс последовательных мер, осуществляемых государством в целях создания условий для состязательности хозяйствующих субъектов, повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики, модернизации предприятий и создания условий для обеспечения экономически эффективным способом потребностей граждан в товарах и услугах.

Достижение целей конкурентной политики предполагает решение следующих задач:

1) общее улучшение конкурентной среды за счет сокращения необоснованных внутренних и внешнеторговых барьеров, создания механизмов предотвращения избыточного регулирования, развития транспортной, информационной, финансовой, энергетической инфраструктуры и обеспечения ее доступности для участников рынка;

2) повышение эффективности защиты конкуренции от антиконкурентных действий органов власти и хозяйствующих субъектов посредством совершенствования антимонопольного регулирования;

3) реализация мер развития конкуренции в отдельных отраслях путем ликвидации необоснованных внутренних и внешнеторговых барьеров, использования инструментов налогового и неналогового стимулирования и поддержки.

Состояние конкуренции на рынках обусловлено их структурой, наличием барьеров входа, а также общим состоянием инвестиционного климата.

Конкурентной средой на отдельном рынке является совокупность факторов, определяющих возможность хозяйствующих субъектов на этом рынке обнаруживать и использовать возможности получения прибыли. В случае неразвитости конкурентной среды у хозяйствующих субъектов появляются возможность и стимулы для ограничения производства и торговли. Обычно эта возможность тем больше, чем больше концентрация на соответствующем рынке. В таких случаях появляется необходимость использовать как защитные меры (антимонопольное регулирование), так и меры, направленные на развитие конкурентной среды.

К важнейшим из таких факторов относятся уровень административных барьеров для входа на рынок и ведения бизнеса, внешнеторговых барьеров, развитость и доступность инфраструктуры.

Потенциальной угрозой для конкуренции является создание государственных корпораций в сферах, где есть условия для конкуренции с другими хозяйствующими субъектами. Деятельность таких субъектов в силу их особого статуса должна быть максимально прозрачна. Но монополизация рынка происходит и иными средствами. Так, Федеральным законом от 17.07.2009 № 145-ФЗ "О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" введена в оборот новая организационно-правовая форма юридического лица – "государственная компания". Государственной компанией признается некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления. Государственная компания создается на основании федерального закона (п. 1 ст. 7.2 Закона о некоммерческих организациях). По большому счету с точки зрения антимонопольного регулирования и государственные корпорации, и государственные компании представляют аналогичные инструменты.

Необоснованные административные барьеры (ведение многочисленных реестров и регистров, аттестация и аккредитация хозяйствующих субъектов, различные экспертизы, предоставление разрешений и согласований) снижают стимулы входа на рынки новых участников, повышают непроизводственные издержки и создают условия для коррупции и возникновения "административного ресурса".

Инфраструктурные ограничения конкуренции негативным образом влияют на ее развитие. Неудовлетворительное состояние как физической инфраструктуры предпринимательства (автомобильных и железных дорог, грузовой авиации, транзитных узлов, электрических сетей), так и финансовой (банковской системы и предлагаемых банками услуг, страховой системы, фондового рынка) препятствуют установлению конкурентных основ при осуществлении предпринимательской деятельности.

Серьезным фактором, ограничивающим конкуренцию, могут являться действия органов власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, выражающиеся в предоставлении неформальных преференций, создании искусственных барьеров, дискриминационном подходе к оказанию публичных услуг, проведении необоснованных проверок, организации давления посредством использования административного ресурса.

Основными угрозами для конкуренции на российских рынках со стороны хозяйствующих субъектов являются злоупотребление доминирующим положением на товарных рынках, в том числе в сферах деятельности естественных монополий, создаваемые барьеры входа на рынки, а также риски заключения ограничивающих конкуренцию соглашений хозяйствующих субъектов.

Нарушения со стороны субъектов естественных монополий, как правило, связаны с несоблюдением установленных сроков и порядка заключения договоров. Пресечение таких нарушений возможно посредством штрафов, начисляемых исходя из выручки.

Данная мера по основаниям и процедуре применения, а также по своим правовым последствиям является специфической формой принудительного воздействия на участников охраняемых антимонопольным законодательством общественных отношений. Она призвана обеспечивать восстановление баланса публичных и частных интересов путем изъятия доходов, полученных хозяйствующим субъектом в результате злоупотреблений, и компенсировать таким образом не подлежащие исчислению расходы государства, связанные с устранением негативных социально-экономических последствий нарушения антимонопольного законодательства.

Компенсаторный характер данной меры обусловливает возможность ее применения за совершение деяний, связанных с монополистической деятельностью и нарушением требований добросовестной конкуренции, параллельно с мерами ответственности, носящими штрафной характер, что само по себе не затрагивает сферу действия общеправового принципа недопустимости повторного привлечения к ответственности за одно и то же деяние (non bis in idem)^[1].

Тем не менее признать такой способ принудительного воздействия на участников охраняемых антимонопольным законодательством общественных отношений эффективным нельзя, поскольку уплата штрафа в конечном итоге компенсируется потребителями услуг естественной монополии.

Для решения проблем доступа к услугам субъектов естественных монополий требуются как совершенствование мер антимонопольного регулирования их деятельности, так и разработка механизма тарифного регулирования, включающего в себя систему соответствующих санкций (штрафов) и стимулов.

Кроме того, требуется принятие правил доступа к товарам (услугам) субъектов естественных монополий, направленных на предупреждение создания условий, которые ставят одного потребителя в неравное положение по сравнению с другими потребителями товаров (услуг) субъектов естественных монополий.

Одним из направлений государственной политики в области конкуренции является проведение мероприятий по адвокатированию конкуренции, обусловливаемых развитием российской экономики и возрастающей ролью антимонопольного регулирования и контроля.

Адвокатированием конкуренции^[2] называется деятельность, которая осуществляется антимонопольным органом в целях создания конкурентных условий для экономической деятельности не с использованием правоприменительных механизмов, а на основе взаимодействия с другими государственными ведомствами и за счет повышения информированности общественности о пользе конкуренции.

По сути адвокатирование конкуренции представляет собой просветительскую и разъяснительную работу, организацию взаимодействия с участниками рынка и их обучение, обозначение совокупности мероприятий, нежели правовой термин^[3]. Положении об информационной политике Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов (утв. приказом ФАС России от 11.07.2011), Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013–2024 гг. (утв. Президиумом ФАС России 03.07.2013).

Адвокатирование конкуренции является элементом активной конкурентной политики, основывающимся на убеждении и информировании, направлено на предотвращение нарушения антимонопольного законодательства, которое, в свою очередь, также является элементом конкурентной политики, но элементом пассивным, используемым по факту нарушения антимонопольного законодательства. Исключением здесь служат мероприятия по антимонопольному контролю за экономической концентрацией, предоставлением государственных и муниципальных преференций и т.п., когда закон обязывает участников до совершения определенного действия согласовать его параметры с антимонопольным органом.