ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, Общая характеристика муниципальных финансов, Местные налоги

Лекция 20. ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Развитие рыночных отношений в Российской Федерации во многом связано с дальнейшим развитием производства, социальной инфраструктуры, в том числе за счет малого и среднего бизнеса, дальнейшего развития товарооборота и товарно-денежных отношений, которые могут быть успешно осуществлены только при условии хорошо развитой финансовой системы государства, в том числе муниципальных финансов.

Казна муниципальных образований пополняется в основном за счет местных налогов, непосредственное движение денежных средств осуществляется через банковскую и казначейскую системы, которые могут нормально функционировать и развиваться только при условии надежного правового обеспечения всей финансовой деятельности государства.

На современном этапе развития экономики муниципальные финансы являются основой системы прямых и обратных связей между населением, проживающим на определенной территории, и органами местного самоуправления, принимающими финансовоемкие решения.

Общие начала финансовой деятельности органов местного самоуправления регулируются на уровне Конституции РФ, устанавливающей основные принципы организации и деятельности общества и государства и оказывающей существенное влияние на развитие российского законодательства. В целом правовое регулирование финансовой деятельности органов местного самоуправления осуществляется на уровне Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

В соответствии со ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

В юридической и экономической литературе муниципальные финансы определяются в двух аспектах:

1) как совокупность денежных отношений, урегулированных нормами финансового и муниципального права, возникающих в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования определенных фондов денежных средств, необходимых местному самоуправлению для выполнения своих задач и функций;

2) как совокупность фондов денежных средств, созданных местным самоуправлением для обеспечения выполнения своих задач и функций.

Таким образом, муниципальные финансы как правовая и экономическая категория рассматриваются не только как совокупность финансовых средств муниципальных образований, но и как общественные отношения, сопровождающие процесс создания, распределения (перераспределения) и использования муниципальных финансов.

Местные налоги

Основные положения о налогах закреплены в Конституции РФ. В соответствии со ст. 57 Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют.

Одним из наиболее существенных и значимых достижений в развитии налогового права России последнего десятилетия, в том числе в части местных налогов, является систематизация законодательства о налогах и сборах. Для того чтобы оценить проделанное законодателем в этом направлении, достаточно сравнить НК и предшествовавшее ему законодательство: Закон РФ от 27.12.1991 № 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и многочисленные законы об отдельных налогах. Очевидно, что при наличии ряда изъянов и серьезных юридико-технических недочетов в тексте НК его принятие тем не менее ознаменовало восхождение российского налогового законодательства на качественно новый уровень.

Система налогов и сборов в Российской Федерации отражает федеративное устройство российского государства и представлена тремя условиями: 1) федеральные налоги и сборы; 2) региональные налоги и сборы, т.е. налоги и сборы субъектов РФ; 3) местные налоги.

Ранее в российском законодательстве не проводилось различия между налогом и сбором, что приводило к нарушениям конституционных принципов налогообложения и, как следствие, к нарушениям прав налогоплательщиков. Статья 8 НК устранила имевшийся пробел в законодательстве.

В настоящее время под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на нраве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

Пункт 4 ст. 12 НК дает официальное понятие местного налога, под которым понимаются налоги, установленные НК и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований, если иное не предусмотрено НК.

Местные налоги в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются НК и законами указанных субъектов РФ о налогах, обязательны к уплате на территориях этих субъектов РФ, если иное не предусмотрено п. 7 ст. 12 НК. Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с НК и законами указанных субъектов РФ.

При установлении местных налогов представительными органами муниципальных образований (законодательными органами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по местным налогам и налогоплательщики определяются НК.

В числе принципов налогообложения выделяют следующие положения: учет фактической способности налогоплательщика к уплате налога при его установлении; запрет на дискриминационное применение налогов и сборов и различное их применение к разным субъектам по признакам расы, национальной, социальной, религиозной, тому подобной принадлежности; запрет на установление дифференцированных ставок налогов и сборов, налоговых льгот в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала; недопустимость налогов, сборов, препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав; запрет на произвольное установление налогов и сборов; запрет на установление налогов и сборов, нарушающих единое экономическое пространство РФ, прямо или косвенно ограничивающих свободное перемещение в пределах территории РФ товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создающих препятствия для не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций; запрет на возложение обязанностей по уплате налогов и сборов, не предусмотренных НК или установленных в не предусмотренном им порядке; определение всех требуемых по закону элементов налогообложения; формулирование законодательства о налогах и сборах таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги, сборы, когда и в каком порядке он должен платить; толкование в пользу налогоплательщика (плательщика сборов) всех неустранимых сомнений, противоречий и неясностей актов законодательства о налогах и сборах.

Несмотря на то что местные налоги входят в единую систему налогов и сборов в Российской Федерации, они имеют ряд характерных признаков, отличающих их от федеральных и региональных налогов:

1) поступления по ним используются на нужды того муниципального образования, в пределах которого они собраны или поступили от объектов налогообложения, принадлежащих муниципальному образованию;

2) муниципальные налоги полностью и непосредственно зачисляются в местные бюджеты по месту поступления, тогда как федеральные налоги и налоги субъектов РФ распределяются между всеми звеньями бюджетной системы и идут на образование доходов Российской Федерации, субъектов РФ и местных бюджетов;

3) в соответствии с п. 5 ст. 1 НК нормативные правовые акты муниципальных образований о местных налогах принимаются представительными органами муниципальных образований. При установлении налогов представительные органы муниципальных образований должны учитывать принципы, закрепленные в налоговом законодательстве;

4) использование поступлений от местных налогов находится под контролем органов местного самоуправления; зачисляются данные платежи в местные бюджеты в качестве закрепленных доходов;

5) органы местного самоуправления наделены собственной компетенцией по правовому регулированию местных налогов в сравнении с другими платежами налоговой системы. Органам местного самоуправления предоставляются широкие права, а именно: изменять ставки некоторых платежей в сторону понижения, устанавливать дополнительные льготы для тех или иных групп неплательщиков.

В соответствии со ст. 15 НК земельный налог и налог на имущество физических лиц являются местными налогами, 100% поступлений от которых направляются в местный бюджет.

Правовому регулированию земельного налога в НК посвящена гл. 31. Земельный налог устанавливается НК и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с НК и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Он обязателен к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.

Налогоплательщиками налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. Не признаются налогоплательщиками организации и физические лица в отношении земельных участков, находящихся у них на праве безвозмездного срочного пользования или переданных им по договору аренды.

Объектами налогообложения признаются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), на территории которого введен налог. Не признаются объектом налогообложения:

1) земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с законодательством РФ;

2) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ, которые заняты особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;

3) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд;

4) земельные участки из состава земель лесного фонда;

5) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда.

Налоговая база определяется как кадастровая стоимость объектов налогообложения. Она определяется в отношении каждого земельного участка как его кадастровая стоимость по состоянию на 1 января года, являющегося налоговым периодом. Пункт 5 ст. 391 НК содержит перечень лиц, для которых налоговая база уменьшается на не облагаемую налогом сумму в размере 10 тыс. руб. на одного налогоплательщика на территории одного муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) в отношении земельного участка, находящегося в собственности, постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении.

Налоговым периодом по земельному налогу признается календарный год. Земельный налог и авансовые платежи по нему подлежат уплате налогоплательщиками в порядке и сроки, которые установлены нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга).

Предельные налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и не могут превышать ставок, указанных в ст. 394 НК.

Налоговая база уменьшается на не облагаемую налогом сумму в размере 10 тыс. руб. на одного налогоплательщика на территории одного муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) в отношении земельного участка, находящегося в собственности, постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении следующих категорий налогоплательщиков: 1) Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации, полных кавалеров ордена Славы; 2) инвалидов, имеющих I группу инвалидности, а также лиц, имеющих II группу инвалидности, установленную до 1 января 2004 г.; 3) инвалидов с детства; 4) ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, а также ветеранов и инвалидов боевых действий; 5) физических лиц, имеющих право на получение социальной поддержки в соответствии с Законом РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральным законом "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении “Маяк” и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", Федеральным законом "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне"; 6) физических лиц, принимавших в составе подразделений особого риска непосредственное участие в испытаниях ядерного и термоядерного оружия, ликвидации аварий ядерных установок на средствах вооружения и военных объектах; 7) физических лиц, получивших или перенесших лучевую болезнь или ставших инвалидами в результате испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное оружие и космическую технику.

Освобождаются от налогообложения по земельному налогу:

1) организации и учреждения уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ – в отношении земельных участков, предоставленных для непосредственного выполнения возложенных на эти организации и учреждения функций;

2) организации – в отношении земельных участков, занятых государственными автомобильными дорогами общего пользования;

3) религиозные организации – в отношении принадлежащих им земельных участков, на которых расположены здания, строения и сооружения религиозного и благотворительного назначения;

4) общероссийские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80%, – в отношении земельных участков, используемых ими для осуществления уставной деятельности;

– организации, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов указанных общероссийских общественных организаций инвалидов, если среднесписочная численность инвалидов среди их работников составляет не менее 50%, а их доля в фонде оплаты труда – не менее 25%, – в отношении земельных участков, используемых ими для производства и (или) реализации товаров (за исключением подакцизных товаров, минерального сырья и иных полезных ископаемых, а также иных товаров по перечню, утверждаемому Правительством РФ по согласованию с общероссийскими общественными организациями инвалидов), работ и услуг (за исключением брокерских и иных посреднических услуг);

– учреждения, единственными собственниками имущества которых являются указанные выше общероссийские общественные организации инвалидов, – в отношении земельных участков, используемых ими для достижения образовательных, культурных, лечебно-оздоровительных, физкультурно-спортивных, научных, информационных и иных целей социальной защиты и реабилитации инвалидов, а также для оказания правовой и иной помощи инвалидам, детям-инвалидам и их родителям;

5) организации народных художественных промыслов – в отношении земельных участков, находящихся в местах традиционного бытования народных художественных промыслов и используемых для производства и реализации изделий народных художественных промыслов;

6) физические лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также общины таких народов – в отношении земельных участков, используемых для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов;

7) организации – резиденты особой экономической зоны за исключением организаций, указанных в п. 11 ст. 395 НК, – в отношении земельных участков, расположенных на территории особой экономической зоны, сроком на пять лет с месяца возникновения права собственности на каждый земельный участок;

8) организации, признаваемые управляющими компаниями в соответствии с Федеральным законом от 28.09.2010 № 244-ФЗ "Об инновационном центре “Сколково”", – в отношении земельных участков, входящих в состав территории инновационного центра "Сколково" и предоставленных (приобретенных) для непосредственного выполнения возложенных на эти организации функций в соответствии с указанным Законом.

Нельзя не учесть тот факт, что структура земельного фонда разных муниципальных образований неоднородна. Она влияет на оценку налогового потенциала, так как земельный налог, единый сельскохозяйственный налог, арендная плата за землю и порядок их распределения различны в зависимости от принадлежности земель организациям различных форм собственности и физических лиц ^[1].

В разных поселениях, районах преобладают земли, находящиеся либо в государственной, либо в частной собственности, земли, исключенные из объектов налогообложения земельным налогом, либо в отношении которых устанавливаются различные льготы (например, земли, изъятые из оборота, или участки земель, на которых находятся сооружения, предназначенные для общего пользования, такие, как автодороги). В то же время функции по содержанию подобных объектов с муниципальных образований никто не снимал. Возникает очевидный вопрос: где взять средства для содержания земельных участков, не приносящих доход муниципалитету? Очевидно, что, если территория муниципального образования состоит из подобного рода земель, собственных доходов оно будет лишено, следовательно, средствами на их ОГЛАВЛЕНИЕ могут быть только дотации.

В соответствии с НК налоговая база при исчислении земельного налога определяется теперь как кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения (ст. 390 НК). Соответственно все регионы, на территории которых устанавливается земельный налог, обязаны произвести кадастровую оценку своих земель. Однако на практике собственники земель – физические лица отказываются проводить ее за свой счет. В целях необходимости проведения подобной оценки муниципальные образования вынуждены проводить ее за счет местных бюджетов с последующей компенсацией этих расходов или за счет дополнительных финансовых ресурсов из федерального бюджета, что представляет определенные трудности.

Правовое регулирования налога на имущество физических лиц осуществляется Законом РФ от 09.12.1991 № 2003-1 "О налогах на имущество физических лиц".

Плательщиками данного налога признаются физические лица – собственники имущества, признаваемого объектом налогообложения. Объектами налогообложения признаются следующие виды имущества: 1) жилой дом; 2) квартира; 3) комната; 4) дача; 5) гараж; 6) иное строение, помещение и сооружение; 7) доля в праве общей собственности на имущество, указанное в приведенном перечне.

Если имущество, признаваемое объектом налогообложения, находится в общей долевой собственности нескольких физических лиц, налогоплательщиком в отношении этого имущества признается каждое из этих физических лиц соразмерно его доле в этом имуществе. В аналогичном порядке определяются налогоплательщики, если такое имущество находится в общей долевой собственности физических лиц и предприятий (организаций).

Если имущество, признаваемое объектом налогообложения, находится в общей совместной собственности нескольких физических лиц, они несут равную ответственность по исполнению налогового обязательства.

От уплаты налога на имущество физических лиц освобождаются следующие категории граждан:

– Герои Советского Союза и Герои Российской Федерации, а также лица, награжденные орденом Славы трех степеней;

– инвалиды I и II группы, инвалиды с детства;

– участники Гражданской и Великой Отечественной войн, других боевых операций по защите СССР из числа военнослужащих, проходивших службу в воинских частях, штабах и учреждениях, входивших в состав действующей армии, и бывших партизан;

– лица вольнонаемного состава Советской Армии, Военно-Морского Флота, органов внутренних дел и государственной безопасности, занимавшие штатные должности в воинских частях, штабах и учреждениях, входивших в состав действующей армии в период Великой Отечественной войны, либо лица, находившиеся в этот период в городах, участие в обороне которых засчитывается этим лицам в выслугу лет для назначения пенсии на льготных условиях, установленных для военнослужащих частей действующей армии;

– лица, имеющие право на получение социальной поддержки в соответствии с Законом РФ от 15.05.1991 № 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", в соответствии с Федеральным законом от 26.11.1998 № 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении “Маяк” и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча";

– военнослужащие, а также граждане, уволенные с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, имеющие общую продолжительность военной службы 20 лет и более;

– лица, принимавшие непосредственное участие в составе подразделений особого риска в испытаниях ядерного и термоядерного оружия, ликвидации аварий ядерных установок на средствах вооружения и военных объектах;

– члены семей военнослужащих, потерявших кормильца. Льгота членам семей военнослужащих, потерявших кормильца, предоставляется на основании пенсионного удостоверения, в котором проставлен штамп "вдова (вдовец, мать, отец) погибшего воина" или имеется соответствующая запись, заверенная подписью руководителя учреждения, выдавшего пенсионное удостоверение, и печатью этого учреждения. Если указанные члены семей не являются пенсионерами, льгота предоставляется им на основании справки о гибели военнослужащего.

Налог на строения, помещения и сооружения не уплачивается:

– пенсионерами, получающими пенсии, назначаемые в порядке, установленном пенсионным законодательством РФ;

– гражданами, уволенными с военной службы или призывавшимися на военные сборы, выполнявшими интернациональный долг в Афганистане и других странах, в которых велись боевые действия (льгота предоставляется на основании свидетельства о праве на льготы и справки, выданной районным военным комиссариатом, воинской частью, военным учебным заведением, предприятием, учреждением или организацией МВД СССР или соответствующими органами РФ);

– родителями и супругами военнослужащих и государственных служащих, погибших при исполнении служебных обязанностей (льгота предоставляется им на основании справки о гибели военнослужащего либо государственного служащего, выданной соответствующими государственными органами; супругам государственных служащих, погибших при исполнении служебных обязанностей, льгота предоставляется только в том случае, если они не вступили в повторный брак);

– со специально оборудованных сооружений, строений, помещений (включая жилье), принадлежащих деятелям культуры, искусства и народным мастерам на праве собственности и используемых исключительно в качестве творческих мастерских, ателье, студий, а также с жилой площади, используемой для организации открытых для посещения негосударственных музеев, галерей, библиотек и других организаций культуры, – на период такого их использования;

– с расположенных на участках в садоводческих и дачных некоммерческих объединениях граждан жилого строения жилой площадью до 50 кв. м и хозяйственных строений и сооружений общей площадью до 50 кв. м.

Поскольку налогоплательщиками но данному местному налогу являются собственники имущества, то следует иметь ввиду, что в соответствии с п. 2 ст. 8 ГК права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом.

Согласно п. 1 ст. 164 ГК сделки с землей и другим недвижимым имуществом подлежат государственной регистрации в случаях и в порядке, предусмотренных ст. 131 ГК и законом о регистрации нрав на недвижимое имущество и сделок с ним. Таким законом является Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Ставки налога на строения, помещения и сооружения устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости. Пределы ставки налога установлены п. 1 ст. 3 Закона РФ "О налогах на имущество физических лиц".

Уплата налога производится владельцами равными долями в два срока – не позднее 15 сентября и 15 ноября. Лица, своевременно не привлеченные к уплате налога, уплачивают его не более чем за три предыдущих года. Пересмотр неправильно произведенного налогообложения допускается не более чем за три предыдущих года.