Федеральные законы о государственной службе

Центральное место среди федеральных законов о государственной службе занимает Федеральный закон № 58-ФЗ. В соответствии с Конституцией РФ данный Закон закрепляет:

• правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой;

• видовую классификацию государственной службы, организационное и правовое обособление государственной гражданской, военной и правоохранительной служб как самостоятельных ее видов;

• основы регламентирования государственной службы:

– должности государственной службы (должности федеральной государственной гражданской службы) (ст. 8);

– реестры должностей (ст. 9);

– реестры государственных служащих (ст. 15);

– правовое положение (статус) федерального государственного служащего (п. 4 ст. 10);

– формирование кадрового состава государственной службы (ст. 11);

– поступление на государственную службу, ее прохождение и прекращение (ст. 12);

– классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания (ст. 13);

– стаж (общая продолжительность) государственной службы;

– персональные данные государственных служащих (ст. 14);

– управление государственной службой (ст. 16);

– кадровый резерв для замещения должностей государственной службы (ст. 17);

– финансирование государственной службы и программы ее реформирования и развития (ст. 18);

• общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы; тем самым указанный закон устраняет возникшие в последние годы серьезные противоречия в законодательстве. На его основе принимаются "видовые" федеральные законы о государственной службе, в том числе о гражданской службе, о правоохранительной службе, законы субъектов РФ, в частности о гражданской службе субъектов РФ;

• основные подинституты государственной гражданской службы (гражданской службы): классификация должностей; порядок их занятия; аттестация; переподготовка и резерв кадров гражданских служащих; правовое положение гражданских служащих и др.

Базовым федеральным законом в области регулирования гражданской службы в России является также Федеральный закон № 79-ФЗ. Именно он содержит основные правовые нормы, регламентирующие вопросы гражданской службы как одного из видов государственной службы Российской Федерации.

Структура этого Закона включает в себя преамбулу, определяющую, что данным Законом в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом № 58-ФЗ устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы гражданской службы Российской Федерации, и следующие 17 глав:

– гл. 1 "Общие положения" (ст. 1–7: "Основные термины", "Предмет регулирования настоящего Федерального закона", "Государственная гражданская служба Российской Федерации", "Принципы гражданской службы", "Законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации", "Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов", "Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы";

– гл. 2 "Должности гражданской службы" (ст. 8–12: "Должности гражданской службы", "Классификация должностей гражданской службы", "Реестры должностей государственной гражданской службы Российской Федерации", "Классные чины гражданской службы", "Квалификационные требования к должностям гражданской службы");

– гл. 3 "Правовое положение (статус) гражданского служащего" (ст. 13–20.1: "Гражданский служащий", "Основные права гражданского служащего", "Основные обязанности гражданского служащего", "Ограничения, связанные с гражданской службой", "Запреты, связанные с гражданской службой", "Требования к служебному поведению гражданского служащего", "Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе", "Представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера", "Представление сведений о расходах");

– гл. 4 "Поступление на гражданскую службу" (ст. 21–22: "Право поступления на гражданскую службу", "Поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу";

– гл. 5 "Служебный контракт" (ст. 23–32: "Понятие и стороны служебного контракта", "ОГЛАВЛЕНИЕ и форма служебного контракта", "Срок действия служебного контракта", "Предельный возраст пребывания на гражданской службе", "Заключение служебного контракта", "Испытание при поступлении на гражданскую службу", "Переход на иную должность гражданской службы или перемещение", "Изменение существенных условий служебного контракта", "Временное замещение иной должности гражданской службы", "Отношения, связанные с гражданской службой, при сокращении должностей гражданской службы или упразднении государственного органа", "Отстранение от замещаемой должности гражданской службы";

– гл. б "Основания и последствия прекращения служебного контракта" (ст. 33–41: "Общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы", "Расторжение служебного контракта по соглашению сторон", "Расторжение срочного служебного контракта", "Расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего", "Расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя", "Информирование выборного профсоюзного органа при расторжении служебного контракта", "Прекращение и приостановление служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон", "Прекращение служебного контракта вследствие нарушения обязательных правил при заключении служебного контракта", "Расторжение служебного контракта в связи с выходом гражданского служащего из гражданства Российской Федерации");

– гл. 7 "Персональные данные гражданского служащего. Кадровая служба государственного органа" (ст. 42–44: "Персональные данные гражданского служащего и ведение личного дела гражданского служащего", "Реестры государственных гражданских служащих Российской Федерации", "Кадровая работа");

– гл. 8 "Служебное время и время отдыха" (ст. 45–46: "Служебное время и время отдыха", "Отпуска на гражданской службе");

– гл. 9 "Прохождение гражданской службы" (ст. 47–49: "Должностной регламент", "Аттестация гражданских служащих", "Квалификационный экзамен");

– гл. 10 "Оплата труда гражданских служащих" (ст. 50–51: "Оплата труда гражданского служащего", "Фонд оплаты труда гражданских служащих и работников государственного органа");

– гл. 11 "Государственные гарантии на гражданской службе" (ст. 52–54: "Основные государственные гарантии гражданских служащих", "Дополнительные государственные гарантии гражданских служащих", "Стаж гражданской службы");

– гл. 12 "Поощрения и награждения. Служебная дисциплина на гражданской службе" (ст. 55–59.3: "Поощрения и награждения за гражданскую службу", "Служебная дисциплина на гражданской службе", "Дисциплинарные взыскания", "Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания", "Служебная проверка", "Взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции", "Увольнение в связи с утратой доверия", "Порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения");

-гл. 13 "Формирование кадрового состава гражданской службы" (ст. 60–64: "Принципы и приоритетные направления формирования кадрового состава гражданской службы", "Ротация гражданских служащих", "Профессиональная подготовка кадров для гражданской службы", "Профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданского служащего". "Государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих", "Кадровый резерв на гражданской службе");

– гл. 14 "Финансирование гражданской службы. Программы развития гражданской службы" (ст. 65–66: "Финансирование гражданской службы", "Программы развития гражданской службы");

– гл. 15 "Государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации" (ст. 67–68: "Органы государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации", "Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации");

– гл. 16 "Рассмотрение индивидуальных служебных споров" (ст. 69–70: "Индивидуальный служебный спор", "Органы по рассмотрению индивидуальных служебных споров");

– гл. 17 "Вступление в силу настоящего Федерального закона" (ст. 71–74: "Вступление в силу настоящего Федерального закона", "Признание утратившими силу отдельных законодательных актов", "Применение законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права", "Применение законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе в связи с вступлением в силу настоящего Федерального закона").

Как видим, рассматриваемый Федеральный закон № 79-ФЗ регулирует многие вопросы, касающиеся правового реформирования гражданской службы, определяет ее принципы, правовое положение федерального гражданского служащего и гражданского служащего субъекта РФ, классификацию должностей гражданской службы и квалификационные требования к должностям гражданской службы, порядок поступления на эту службу и ее прохождения, основные условия труда служащих, механизм урегулирования конфликта интересов па гражданской службе и ряд других вопросов.

Следует обратить внимание на то, что многие нормы, содержащиеся в Федеральном законе № 79-ФЗ, бьиш введены впервые:

– установлено, что гражданская служба осуществляется не в отдельном государственном органе, а является видом государственной службы по обеспечению полномочий Российской Федерации или субъектов РФ. При этом полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта РФ возложены на руководителя государственного органа, а также на лицо, замещающее государственную должность, либо их представителей;

– учреждены четыре новые категории должностей гражданской службы: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Это позволяет более детально выработать требования к ним, уточнить должностные обязанности, уровень заработной платы и социальные гарантии;

– введен конкурсный отбор при приеме на работу лиц, претендующих на замещение должностей государственной гражданской службы;

– основной формой соглашения о приеме на работу предусмотрен служебный контракт (долгосрочный или заключаемый на определенный период), при этом срочные служебные контракты касаются преимущественно руководителей, их заместителей и помощников (советников);

– в целях повышения ответственности и эффективности исполнения служащим своих обязанностей введен должностной регламент, регулирующий служебную деятельность. Он включает в себя квалификационные требования; перечень вопросов, по которым служащий вправе самостоятельно принимать решения; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям; показатели эффективности служебной деятельности и др.;

– для определения соответствия служащего занимаемой должности предусмотрена аттестация государственного служащего (один раз в три года). В состав аттестационной комиссии должны входить независимые эксперты численностью не менее одной четверти от общего количества членов;

– установлены классные чины вместо квалификационных разрядов. Присвоение чина осуществляется по результатам квалификационного экзамена персонально. К компетенции Президента РФ отнесено присвоение только классных чинов действительного государственного советника Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го классов;

– гражданским служащим разрешено при условии уведомления нанимателя заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением коммерческой или предпринимательской, если это не приводит к конфликту интересов;

– определен механизм разрешения возможных конфликтов между государственными и личными интересами на государственной службе, который включает образование соответствующих комиссий с участием независимых экспертов;

– установлено, что более доступной для общества должна стать информация о функционировании гражданской службы, а в деятельности государственных служащих шире использоваться возможности информационных ресурсов, интернет-технологий и других видов электронной инфраструктуры;

– закреплен единый порядок формирования кадрового резерва посредством включения в него наиболее перспективных работников на конкурсной основе в целях качественной работы по профессиональной подготовке и повышению квалификации лиц, рассматриваемых в качестве кандидатов для замещения вышестоящих должностей, а также оперативного решения вопросов назначения на вакантные должности;

– предусмотрено, что с целью усиления мер по предотвращению коррупции сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера служащего должны представляться в кадровую службу;

– введен запрет: гражданин, замещавший должность гражданской службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с гражданской службы не вправе без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу (оказывать данной организации услуги) на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров) в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гражданского служащего;

– предусмотрен новый порядок оплаты служебной деятельности служащих с учетом эффективности деятельности государственного органа, а также комплекс материальных и моральных поощрений и награждений за безупречную и эффективную службу;

– для привлечения на государственную службу высококвалифицированных специалистов из числа выпускников высших и средних специальных учебных заведений предусмотрена возможность заключения договора между представителем нанимателя, образовательным учреждением и студентом на подготовку с последующим обязательством прохождения последним государственной службы.

В Федеральном законе № 79-ФЗ были впервые закреплены основания для направления гражданского служащего на дополнительное профессиональное образование – профессиональную переподготовку и повышение квалификации, которые должны осуществляться по мере необходимости, но не реже одного раза в три года, и установлена прямая зависимость карьерного роста служащего от результатов полученного им дополнительного образования, что должно способствовать усилению мотивации к обучению. Кроме того, был введен единый для государственных органов порядок планирования и размещения государственного заказа на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих.

Отдельного внимания заслуживает должностной (служебный) регламент государственного служащего. Предусматривается, что он является основным правовым актом, регламентирующим служебную деятельность гражданского служащего, в том числе должностные и служебные права, обязанности и ответственность. Благодаря регламенту каждый государственный служащий будет знать перечень самостоятельно принимаемых им решений, сроки рассмотрения и процедуры их принятия. В целом должностной регламент должен включать в себя функции, задачи и полномочия государственного служащего; регулировать взаимодействие государственного органа с гражданином, участие заявителей в принятии решений; определять сферу ответственности чиновника; содержать процедуру рассмотрения споров и конфликтов.

Таким образом, Федеральный закон № 79-ФЗ охватывает основные направления регулирования деятельности гражданских служащих Российской Федерации.

В результате принятия этого Закона в целом была реализована основополагающая идея Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 15 августа 2001 г., о публично-правовом характере государственной службы, об определении ее как института, призванного обеспечивать регулирование отношений между гражданами и государственными органами, а не только исполнение полномочий последних. Идея о публично-правовом статусе государственного служащего означает, что государствен пая служба относится к предмету публичного права, а государственный служащий перестает быть обычным наемным работником с особенностями правового статуса.

Важным федеральным законом для развития гражданской службы в современной России следует считать Федеральный закон № 395-ΦЗ. Соответствующий законопроект был подготовлен и внесен в Правительство РФ Министерством здравоохранения и социального развития РФ во исполнение поручения, содержащегося в подп, "б" п. 2 Национального плана противодействия коррупции на 2010–2011 гг., утвержденного Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460.

Указанным Законом в целях нормативного правового закрепления механизма ротации на гражданской службе внесены изменения в федеральные законы № 58-ФЗ; № 79-ФЗ, а также в Жилищный кодекс РФ и Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”". Среди них:

– ст. 11 Федерального закона № 58-ФЗ дополнена положениями, согласно которым ротация государственных служащих обеспечивает формирование кадрового состава государственной службы, а особенности, порядок ее проведения и перечень должностей, по которым предусматривается ротация государственных служащих, определяются федеральными законами о видах государственной службы;

– Федеральный закон № 79-ФЗ дополнен ст. 60.1. В указанной статье устанавливаются цели ротации, сроки и порядок ее проведения, право гражданского служащего отказаться от замещения должности в порядке ротации при наличии причин, препятствующих ее замещению, и обязанность представителя нанимателя в данном случае предложить иную должность государственной гражданской службы. Так, ч. 1 этой статьи определено, что ротация гражданских служащих проводится в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции путем назначения гражданских служащих на иные должности гражданской службы в том же или другом государственном органе.

Федеральный закон № 79-ФЗ предусматривает два вида ротации гражданских служащих: внутри органа государственного управления и между органами государственного управления. Во втором случае проведение ротации требует согласованных решений руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, либо руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по согласованию с федеральными министрами.

Перечни должностей федеральной гражданской службы, по которым предусматривается ротация федеральных гражданских служащих, согласно ч. 2 ст. 60.1 Федерального закона № 79-ФЗ должны утверждаться руководителем федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, либо руководителем федерального органа исполнительной власти, находящегося в ведении федерального министерства, по согласованию с федеральным министром.

В указанный перечень в обязательном порядке включаются должности гражданской службы категории "руководители" в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции. Таким образом, приоритетом вводимой ротации выступает перераспределение руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции между субъектами РФ. Очевидно, законодатель предполагал, что коррупциогенность именно этих должностей федеральной гражданской службы наиболее высока.

Ротация федеральных гражданских служащих, замещающих иные должности федеральной гражданской службы, включенные в Реестр должностей федеральной гражданской службы, проводится в соответствии с утвержденными Президентом РФ перечнями должностей федеральной гражданской службы, сформированными на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, или утвержденными Правительством РФ перечнями должностей федеральной гражданской службы, сформированными на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

При этом ч. 5 указанной статьи устанавливает, что ротация гражданских служащих проводится в пределах одной группы должностей гражданской службы, по которым установлены должностные оклады в размерах не ниже размеров должностных окладов по рапсе замещаемым должностям государственной гражданской службы, с учетом уровня квалификации, профессионального образования и стажа государственной гражданской службы или работы (службы) по специальности гражданских служащих.

План проведения ротации федеральных гражданских служащих утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, либо руководителем федерального органа исполнительной власти, находящегося в ведении федерального министерства, по согласованию с федеральным министром.

Перечень должностей гражданской службы субъекта РФ, по которым предусматривается ротация гражданских служащих субъекта РФ, и план проведения ротации гражданских служащих субъекта РФ утверждаются нормативными правовыми актами субъекта РФ.