Европейский Союз в XXI в.

А. Хартия Европейского Союза об основных нравах 2000 г. и Ниццкий договор 2001 г. Немногим более полугода с момента вступления в силу Амстердамского договора (1 мая 1999 г.) в феврале 2000 г. была созвана новая конференция правительств государств-членов для подготовки следующей реформы учредительных документов ЕС. Она завершилась 11 декабря 2000 г. во

французском городе Ницце, где на уровне глав государств (правительств) стран ЕС был одобрен проект договора о пересмотре ДЕС и договоров, учреждающих все Европейские сообщества.

Соответствующий документ поэтому был назван "Ниццкий договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, договоры об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты" (краткое официальное наименование – Ниццкий договор). Его подписание в окончательном виде состоялось 26 февраля 2001 г., а вступление в силу (после ратификации всеми государствами-членами) – 1 февраля 2003 г.

Главная цель подготовки Ниццкого договора указывалась в его преамбуле следующим образом: "Завершить начатый Амстердамским договором процесс, который призван подготовить институты Европейского Союза к функционированию в расширенном Союзе", т.е. к предстоящему приему в ЕС стран Восточной Европы (состоялось в 2004–2007 гг. – см. 1.1).

Поэтому центральное место при подготовке Ниццкого договора занял вопрос о новом размере квот действующих и будущих государств-членов в различных институтах ЕС. В частности, с учетом предстоящего расширения ЕС были сокращены квоты государств-членов при распределении депутатских мест в Европейском парламенте (чтобы общее количество депутатов, избираемых в 27 странах ЕС, не стало чрезмерно большим). По-новому определялся и "вес" разных государств-членов при принятии Советом ЕС решений квалифицированным большинством: пять крупнейших государств-членов по 29 голосов каждая, Испания и Польша но 27 голосов и т.д. (см. 4.4).

Продолжая курс Единого европейского акта, Маастрихтского и Амстердамского договоров на демократизацию и повышение эффективности ЕС, Ниццкий договор еще больше сократил круг вопросов, в отношении которых государства-члены располагали правом вето. Так, Ниццкий договор отменил действовавшее изначально правило об "общем согласии" (т.е. единогласии) государств-членов при формировании главного исполнительного ЕС – Европейской комиссии. Отныне достаточным становилось квалифицированное большинство.

Ниццким договором была проведена реформа судебной системы ЕС: утвержден новый Статут Суда ЕС; предусмотрена возможность создания новых специализированных судебных инстанций ЕС с целью снизить нагрузку на ранее созданные органы правосудия ЕС (Суд Европейских сообществ и Трибунал первой инстанции).

Наконец, с Ниццким договором было связано очередное расширение предметов ведения и полномочий ЕС. В основном, оно касалось внешнеполитической компетенции ЕС (отношений с третьими странами – странами, не входящими в состав Союза, а также с международными организациями). Так, Ниццкий договор расширил возможности ЕС по проведению общей торговой (внешнеторговой) политики, которая стала охватывать не только торговлю товарами, но и торговлю услугами и торговые аспекты интеллектуальной собственности. Одновременно в Договор об учреждении Европейского сообщества был включен новый раздел "Экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими странами".

Итак, Ниццкий договор 2001 г. явился еще одной институционной реформой Союза. Ее результатом стали новые правила устройства и функционирования механизма политической власти на европейском уровне.

Параллельно с институционной реформой в ЕС была предпринята разработка собственного "билля о правах", т.е. документа, в доступной и понятной для рядового человека форме излагающего систему основных прав человека и гражданина, которые должны быть гарантированы на уровне ЕС.

Соответствующий документ получил название "Хартия Европейского Союза об основных правах". Важно отметить, что в отличие от текста Ниццкого договора, проект Хартии готовила не межправительственная конференция, а впервые созванное на уровне ЕС учредительное собрание, имеющее более демократический состав, – "Конвент".

Конвент по подготовке Хартии приступил к работе в декабре 1999 г. в составе представителей законодательной и исполнительной власти на разных уровнях: 45 парламентариев (15 депутатов Европарламента и 30 национальных депутатов – по два от каждой из 15 стран, входивших в то время в ЕС) и 15 представителей глав государств или правительств государств-членов плюс один представитель Председателя Европейской комиссии – руководителя главного исполнительного института ЕС.

С совещательным голосом в работе Конвента участвовали также два наблюдателя от Суда Европейских сообществ и столько же от Совета Европы. Председателем Конвента был избран Роман Херцог – один из ведущих представителей науки государственного права ФРГ, бывший председатель Федерального конституционного суда, а затем – президент Германии.

Утвержденный конвентом текст Хартии в октябре 2000 г. был представлен руководителям государств-членов. Получив от них единодушную поддержку, Хартия была подписана и торжественно провозглашена законодательными и исполнительными институтами ЕС: Европейским парламентом, Советом ЕС и Европейской комиссией^[1].

Принятие, подписание и торжественное провозглашение Хартии Европейского Союза об основных правах состоялось также в Ницце 7 декабря 2000 г. Комплекс прав, свобод и гарантий, в ней закрепленных, будет рассмотрен в гл. 5 учебника.

Б. Проект Европейской конституции 2004 г. и Лиссабонский договор 2007 г.^[2] Еще до того, как Ниццкий договор 2001 г. вступил в силу, стартовал процесс подготовки последней к сегодняшнему дню крупной реформы учредительных документов ЕС. Первоначальная программа этой реформы была заложена в специальном документе, приложенном к Ниццкому договору, – Декларации о будущем Союза 2001 г. В конце того же года положения декларации были дополнены и уточнены новым документом со сходным названием – Декларацией о будущем Европейского Союза, более известной как Лаакенская декларация (принята на встрече в верхах руководителей государств – членов ЕС в пригороде Брюсселя Лаакене 14-15 декабря 2001 г.).

Именно в Лаакенской декларации впервые была признана возможность подготовки для ЕС единого конституционного документа, призванного заменить собой ранее подписанные учредительные договоры в целях упрощения, демократизации и повышения эффективности функционирования интеграционных механизмов.

Как при составлении Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г., разработка проекта первой его Конституции была поручена специально созванному учредительному собранию – Европейскому конвенту.

Членами нового Конвента (всего 105 человек плюс 102 заместителя) были назначены представители законодательной и исполнительной власти всех государств-членов (тогда 15), государств- кандидатов (тогда 13), а также самого ЕС:

– по два депутата от каждого национального парламента (2 × 28 = 56 человек);

– 16 депутатов Европейского парламента;

– по одному представителю от каждого национального правительства (28 человек);

– два представителя Европейской комиссии;

– Председатель и два вице-председателя Конвента, действовавшие в независимом качестве. На эти посты в Лаакенской декларации были назначены, соответственно, бывший президент Франции Валери Жискар д'Эсген (председатель) и бывшие главы правительств Бельгии и Италии Жан-Луи Деан и Джулиано Амато (вице-председатели).

Европейский конвент работал в течение полутора лет (с февраля 2002 г. по июль 2003 г.) и, несмотря на трудности и разногласия, сопровождавшие его деятельность, смог подготовить целостный проект Конституции.

Доработку и редактирование проекта далее осуществляла межправительственная конференция государств-членов (с октября 2003 г.), по итогам которой был подписан Договор, устанавливающий Конституцию для Европы^[3] (кратко: Конституция для Европы, Европейская конституция или Конституция ЕС). Торжественное подписание документа состоялось 29 октября 2004 г. в Риме – в том же зале, где 25 марта 1957 г. были заключены договоры об учреждении Европейского экономического сообщества и Евратома.

В названии проекта нового учредительного акта наглядно отражалась смешанная ("гибридная") правовая природа ЕС. С одной стороны, речь шла о международном договоре, нуждающемся в ратификации всеми государствами-членами. С другой – этот договор устанавливал Конституцию для наднациональной организации политической власти, которая, подобно государству, управляет обществом, но в масштабе не одной, а многих стран европейского континента. Несмотря на включение в название документа слов "для Европы", Конституция должна была действовать только на территории организации "Европейский Союз", приобретающей по мере расширения все более общеевропейский характер.

По своей структуре Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, состоял из преамбулы и четырех частей (всего 448 статей); некоторые нормы специального и переходного характера были вынесены в протоколы и приложения к Конституции.

Часть I (без названия) являлась основополагающей в документе. Она устанавливала наиболее фундаментальные принципы устройства и функционирования ЕС (своеобразные "основы конституционного строя").

Часть II "Хартия Союза об основных правах" воспроизводила с небольшими редакционными изменениями текст Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г.

Часть III "Политика и функционирование Союза" – самая объемная в структуре проекта Конституции (322 статьи). Она детализировала положения части I применительно к вопросам реализации компетенции Союза в разных сферах жизни и порядку работы его органов. Положения этой части, по большей части, были восприняты из ранее заключенных учредительных договоров, главным образом, из Договора об учреждении Европейского сообщества.

Часть IV "Общие и заключительные положения" содержала положения о порядке вступления в силу Конституции, внесении в нее поправок, официальных языках и правопреемстве по отношению к существующим интеграционным механизмам.

Несмотря на то что проект Конституции проходил широкое общественное обсуждение и являлся действительно важным вкладом в усовершенствование интеграционных механизмов ЕС, ввести в действие этот исторически важный документ в изначально подписанном виде нс удалось.

Причиной стали трудности с ратификацией, способ которой каждое государство-член выбирало самостоятельно (парламентским путем или через референдумы). Из 27 государств-членов ратификационные процедуры были проведены в 20 государствах. Из них в 18 государствах-членах Конституция в полной мере получила поддержку со стороны органов народного представительства (например, в Германии, Италии) или непосредственно граждан (на референдумах в Испании и Люксембурге).

Референдумы по ратификации Конституции, состоявшиеся в мае-июне 2005 г. во Франции и Нидерландах, дали негативный результат. При этом, как отмечалось многими экспертами, отрицательное голосование большинства французских и нидерландских граждан обусловливалось нс только и даже не столько их неудовлетворенностью самим конституционным проектом, сколько иными факторами социально-политического характера (нежелание дальнейшего расширения ЕС на Восток, опасения по поводу роста преступности и безработицы, непопулярность тогдашних правительств Франции и ФРГ, агитировавших голосовать "за" ратификацию Конституции, и др.).

В этих обстоятельствах, после примерно двухлетней паузы ("периода размышления"), руководители государств – членов ЕС решили возобновить конституционную реформу, сохранив основные цели и нововведения Конституции для Европы 2004 г., но отказавшись от самого слова "конституция" (чтобы снять опасения многих граждан по поводу превращения ЕС в европейское "сверхгосударство").

На состоявшейся летом-осенью 2007 г. новой межправительственной конференции государств – членов ЕС целостный текст Конституции для Европы с некоторыми изменениями был преобразован в "договор о реформе" – совокупность поправок, подлежащих включению в ранее подписанные учредительные документы Союза.

Указанный договор был подписан всеми государствами – членами ЕС 13 декабря 2007 г. в столице Португалии Лиссабоне. Он получил официальное название "Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества" (кратко: Лиссабонский договор 2007 г.). После ратификации Лиссабонского договора всеми государствами-членами он вступил в силу 1 декабря 2009 г.^[4]

По своей сущности Лиссабонский договор 2007 г. есть не что иное, как адаптированный проект Конституции для Европы 2004 г. Он обеспечивает воплощение в жизнь ранее согласованных направлений конституционной реформы в иной (упрощенной) форме – за счет переноса нововведений, взятых из проекта Конституции 2004 г., в тексты ранее подписанных учредительных документов ЕС.

После вступления в силу Лиссабонского договора появился современный (обновленный) Европейский Союз, который при сохранении преемственности отличается от прежнего ЕС более простым внутренним устройством, более эффективным и демократическим порядком функционирования.

1. Прежде всего, Лиссабонский договор отменил разделение ЕС на три опоры – структуру трех опор, которая являлась главной сложностью внутреннего устройства ЕС, образованного в 1992 г. Маастрихтским договором. Отныне ЕС не делится на опоры, имеет единую компетенцию и правосубъектность, в том числе на международной арене.

Одновременно со вступлением в силу Лиссабонского договора прекратило существование Европейское сообщество (бывшее ЕЭС). Его полным правопреемником стал ЕС в целом. Учредительный документ бывшего Европейского сообщества – Римский договор 1957 г. (Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г., ранее Договор о ЕЭС ) – существенно пересмотрен и переименован в Договор о функционировании Европейского Союза.

2. Современный ЕС имеет более простую и логическую систему учредительных документов:

– во-первых, краткий основополагающий договор, содержащий, главным образом, общие принципы устройства Союза: Договор о Европейском Союзе 1992 г. (Маастрихтский договор в редакции Лиссабонского договора 2007 г.). В новую редакцию этого документа включено большинство положений первой, базовой части проекта Конституции 2004 г.;

– во-вторых, более подробный договор детализирующего характера: Договор о функционировании Европейского Союза 1957 г. (Римский договор 1957 г. в редакции Лиссабонского договора 2007 г.). Этот документ частично корреспондирует положениям части третьей проекта Конституции 2004 г. "Политика и функционирование Союза".

Несмотря на различное предназначение, оба учредительных документа ЕС имеют одинаковую (высшую) юридическую силу в его правовой системе и рассчитаны на совместное применение. Вместе взятые, они обозначены термином "Договоры" (с большой буквы).

3. Особый подход в Лиссабонском договоре 2007 г. вслед за проектом Конституции для Европы 2004 г. установлен для Европейского сообщества по атомной энергии (Евратома). При подготовке проекта Конституции 2004 г. в Европейском конвенте сначала предполагалось включить в нее положения всех ранее подписанных учредительных документов ЕС, в том числе Договора о Евратоме 1957 г. Сам Договор о Евратоме в таком случае подлежал бы отмене, а нормы его главного раздела "Положения по содействию прогрессу в области ядерной энергии" – с соответствующими изменениями становились бы одним из разделов Конституции для Европы.

Однако против такого сценария выступили члены Европейского конвента, представлявшие партии и движения экологи ческой направленности ("зеленые"), В целях достижения консенсуса с ними был выработан следующий компромисс: с одной стороны, атомная энергетика "выводится" из компетенции обновленного ЕС; с другой – в целях продолжения европейской интеграции в ядсрной сфере (в частности, в области контроля за безопасностью радиоактивных материалов) Евратом превращается в формально самостоятельную организацию, объединяющую те же государства-члены, что и ЕС. Формально самостоятельную – поскольку Евратом, как и ранее не будет иметь собственных руководящих органов, а будет поставлен под управление руководящих органов (институтов) ЕС. Указанный подход к реформированию Евратома в полной мере был воспринят в Лиссабонском договоре (в приложенном к нему специальном Протоколе № 2, изменяющем Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии).

Таким образом, Евратом выступает de jure как самостоятельная интеграционная организация, состав которой идентичен составу ЕС (27 государств-членов). Учредительным документом Евратома остается Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. в редакции Лиссабонского договора (с поправками вышеупомянутого Протокола № 2 к Лиссабонскому договору).

В новой, измененной и значительно сокращенной редакции Договор о Евратоме содержит большое число бланкетных норм – отсылок к учредительным документам ЕС. Главная среди них предусматривает, что Евратом управляется руководящими органами (институтами) ЕС, т.е. dc facto выступает как своеобразное "приложение" к ЕС.

Соотношение Европейского Союза и Европейского сообщества по атомной энергии в соответствии с Лиссабонским договором иллюстрирует Вперед схема:

4. Наряду с внутренним устройством ЕС значительные изменения в Лиссабонском договоре претерпели правовые основы функционирования ЕС, включая его компетенцию и статус руководящих органов (институтов). Эти изменения также практически полностью восприняты из проекта Конституции 2004 г. и, как уже отмечалось, направлены на демократизацию и повышение эффективности механизма управления на европейском уровне.

К числу наиболее значимых из этих изменений относятся, в частности:

– реформа системы правовых актов ЕС и выделение среди них, аналогично государствам, "законодательных актов Союза";

– более четкое определение компетенции ЕС с подразделением ее, подобно федеративным государствам, на различные категории ("исключительная", "совместная" и др.);

– дальнейшее сокращение количества вопросов, по которым за государствами-членами сохраняется право вето, при одновременном усилении прерогатив Европейского парламента;

– модернизация правовых основ деятельности ЕС в разных областях (особенно, в военной и правоохранительной), и распространение компетенции Союза на некоторые сферы и вопросы, которые ранее прямо не относились к его ведению (например, энергетика, космос, туризм, гражданская оборона, гуманитарная помощь, борьба с изменением климата);

– создание новых органов и должностных лиц ЕС (Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности, постоянный Председатель Европейского совета и др.). Впервые в истории Союза прямо предусмотрена возможность учреждения Европейской прокуратуры;

– совершенствование и упрощение механизма "продвинутого сотрудничества", в рамках которого отдельные государства- члены могут развивать между собой еще более тесную интеграцию с использованием институтов ЕС.

Количество институтов ЕС было увеличено Лиссабонским договором с семи: помимо пяти уже существующих статус института (т.е. руководящего органа ЕС) получили Европейский совет и Европейский центральный банк.

5. Существенный прогресс достигнут Лиссабонским договором 2007 г. в усилении защиты основных прав человека на европейском уровне. Хотя, в отличие от проекта Конституции 2004 г., Лиссабонский договор 2007 г. не включил Хартию Европейского Союза об основных правах непосредственно в структуру учредительных документов ЕС, он признал Хартию в качестве источника права, имеющего равную с ними юридическую силу.

Таким образом, систему основополагающих актов современного ЕС, обладающих вместе высшей юридической силой, включает три источника: собственно учредительные документы – "Договоры" (ДЕС и ДФЕС) плюс Хартия Европейского Союза об основных правах.

Лиссабонским договором также впервые закреплено право (и даже обязанность!) ЕС стать участником главного общеевропейского билля о правах – Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., подписанной в рамках Совета Европы.

6. С целью подчеркнуть добровольный и взаимовыгодный характер европейской интеграции Лиссабонский договор впервые в истории ЕС прямо предусмотрел право государств-членов па добровольный выход из состава ЕС и установил процедуру такого выхода (см. 1.1).

7. Важным для России и других географически близких к ЕС стран являются положения Лиссабонского договора об установлении "привилегированных отношений" между ЕС и соседними государствами, в рамках которых формируется новое направление внешнеполитической деятельности ЕС – "европейская политика соседства" (см. 3.5).

Вышеуказанные и другие новеллы Лиссабонского договора будут подробнее рассмотрены в последующих главах учебника при характеристике различных сфер и направлений регулирования права ЕС.

Вступление в силу Лиссабонского договора и создание Европейского Союза в современном виде не следует рассматривать как окончательный итог реформирования ЕС и его правовой системы. В дальнейшем ЕС, несомненно, ждут новые реформы, которые явятся отражением новых задач европейской интеграции. Так, уже в ближайшие годы в учредительные документы ЕС планируется внести некоторые изменения, направленные на совершенствование правовых механизмов экономического и валютного союза.

Ряд поправок, направленных на расширение прав граждан Европейского Союза, в 2010 г. предложила внести "группа мудрецов" под руководством бывшего главы правительства Испании Ф. Гонсалеса, созданная Европейским советом для обсуждения долгосрочной стратегии развития Европейского Союза до 2030 г. ("Проект для Европы в перспективе 2030 г.")^[5]. В частности, предложено предоставить гражданам Союза, проживающим за пределами родного государства-члена, право участвовать не только в муниципальных выборах и выборах в Европейский парламент, но и в избрании депутатов национального парламента государства проживания (например, участие граждан Франции, проживающих в Германии, в выборах Бундестага ФРГ).

Самые значительные преобразования, однако, ожидают в дальнейшие годы не учредительные документы как "конституция" ЕС, а издаваемые на их основе законодательные и другие правовые акты институтов Союза, посредством которых и происходит непрерывное развитие, совершенствование, расширение сфер регулирования созданной в рамках ЕС интеграционной правовой системы – нрава Европейского Союза.