Европейский Союз и Совет Европы

Международная интеграция в Европе и в мире в целом представляет собой сложный, длительный процесс, который развивается далеко не везде одинаковыми темпами. Отсюда многообразие организационно-правовых форм интеграции, существование множества самостоятельных интеграционных группировок.

На территории Старого света наряду с ЕС в качестве второго важного политического центра общеевропейской интеграции выступает организация Совет Европы, членом которой является и наша страна (с 1996 г.). Европейский Союз сближает с Советом Европы не только сходство в названиях, идентичная символика, но, главное, общность целей. "Целью Совета Европы является достижение единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу" (ст. 1 Устава Совета Европы).

Единство в целях в то же время не является основанием для отождествления двух интеграционных организаций, как это, к сожалению, иногда делается в средствах массовой информации. Европейский Союз и Совет Европы – самостоятельные политико-правовые образования, имеющие существенные различия в своем юридическом и фактическом статусе. Неодинакова также их правовая природа.

Прежде всего, Европейский Союз и Совет Европы созданы и функционируют на базе разных учредительных документов. Для ЕС изначально это были договоры, учреждающие три Европейских сообщества, сегодня – ДЭС и ДФЕС (оба в редакции Лиссабонского договора 2007 г.). Источник права, на котором базируется Совет Европы, – его Устав, являющийся по форме также международным договором.

Различны и даты создания двух организаций. ЕС начал формироваться в 1950-с гг. с создания Европейских сообществ. Совет Европы создан несколько ранее. Устав Совета Европы был подписан и вступил в силу в 1949 г., т.е. за два года до подписания учредительного договора первого из Европейских сообществ (ЕОУС).

Европейский Союз и Совет Европы имеют неодинаковый состав государств-членов. Все 27 стран, входящих в ЕС, одновременно состоят и в Совете Европы. Обратное не верно. Общее число стран – участниц Совета Европы равняется 47. Таким образом, общеевропейский (и даже евроазиатский) характер Совета Европы является реальностью уже сегодняшнего дня – в отличие от ЕС, для которого этот признак выступает, скорее, как потенциальный фактор его развития, как тенденция.

Если с точки зрения состава Совет Европы – более широкая организация, чем Европейский Союз, то с точки зрения компетенции соотношение является обратным.

В качестве предметов ведения и направлений деятельности прообраза ЕС – Европейских сообществ, изначально выступала экономика. В настоящее время компетенция ЕС охватывает все важнейшие сферы общественной жизни, включая вопросы военного строительства.

Совет Европы не имеет четко определенной предметной компетенции. В разные годы в его рамках принимались документы по самым различным направлениям сотрудничества европейских стран: от спорта до защиты домашних животных. Наибольших успехов Совет Европы достиг в разработке общеевропейских стандартов прав человека (см. гл. 5). Значительную роль Совет Европы также сыграл в развитии сотрудничества европейских стран в области охраны правопорядка и борьбы с преступностью. Напротив, вопросы, касающиеся национальной обороны, в компетенцию Совета Европы не входят (п. "d" ст. 1 Устава).

В связи с этим Совет Европы традиционно рассматривают в качестве правозащитной организации – главного международного форума прав человека в Европе. Документы, разработанные Советом Европы в этой области, прежде всего Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., используются в своей деятельности и Европейским Союзом.

"Европейский Союз признает Совет Европы... в качестве важного политического форума, объединяющего государства – члены Европейского Союза и другие европейские государства и вносящего вклад в дальнейшее укрепление в Европе общепризнанных прав человека" (Ежегодный отчет Совета Европейского Союза о правах человека за 2000 г.)^[1].

В настоящее время Европейский Союз наравне с государствами получил право участвовать в ряде международных договоров Совета Европы в качестве самостоятельной стороны. Важнейшим примером является предстоящее присоединение ЕС к первому и главному международному договору Совета Европы в области охраны прав человека – Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. После такого присоединения в Европейский Суд по правам человека в г. Страсбурге можно будет обжаловать действия и решения не только государств, но и надгосударственных органов власти ЕС, которые также способны нарушать основные права и свободы, провозглашенные в Конвенции.

По характеру своих полномочий ЕС выступает как организация политической власти, прерогативы которой с течением времени все более увеличиваются (за счет уступки государствами-членами новых суверенных прав). Руководящие органы (институты) ЕС издают нормативные акты, которые не требуют ратификации и носят общеобязательный характер, возможно, даже вопреки воле отдельных государств-членов; устанавливают права и обязанности непосредственно для граждан и юридических лиц; дают индивидуальные предписания; в ряде случаев могут налагать штрафы, применять иные санкции против государств-членов и частных лиц. С введением единой валюты Союза – евро – в компетенцию ЕС от большинства государств-членов перешли ключевые вопросы денежной политики, включая денежную эмиссию.

В отличие от Европейского Союза Совет Европы собственными правотворческими (а равно административными) полномочиями не обладает. Органы Совета Европы не издают нормативных актов. Они готовят проекты международных договоров (обычно называемые конвенциями), которые предлагаются государствам-членам для подписания и ратификации, а также принимают резолюции и рекомендации – акты, не имеющие юридически обязательной силы.

Единственный случай частичного ограничения государственного суверенитета стран, входящих в Совет Европы, относится к системе гарантий основных прав по Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Каждое лицо, права которого из имеющегося в Конвенции перечня нарушены, может в конечном счете обратиться в Европейский Суд по правам человека, учрежденный на базе данной Конвенции. В подобных случаях Европейский Суд по правам человека уполномочен возложить на соответствующее государство обязанность произвести "выплату справедливой компенсации потерпевшей стороне" (ст. 41 Конвенции).

Благодаря активной нормотворческой деятельности ЕС в его рамках сложилась самостоятельная правовая система интеграционного характера – право ЕС – источниками которого наряду с учредительными документами ЕС выступают тысячи законодательных и иных актов ЕС практически по всем отраслям права, судебная практика Суда ЕС (прецедентное право ЕС).

Напротив, применительно к Совету Европы говорить об особой правовой системе невозможно. Наряду с Уставом, а также соглашением "О привилегиях и иммунитетах Совета Европы", в целом универсальным (т.е. охватывающим все его страны-участницы) действием обладают только нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и основанной на пей судебной практики Европейского Суда по правам человека^[2].

Почти все остальные конвенции, разработанные Советом Европы (всего их было подготовлено порядка 200)^[3], подписали, ратифицировали и ввели в действие в полном объеме лишь часть его государств, иногда весьма небольшая. Например, Европейскую конвенцию о репатриации несовершеннолетних 1970 г. к 2011 г. подписали всего семь государств, а ратифицировали только два.

Из сказанного не следует делать вывод о неэффективности политико-правовых механизмов интеграции в рамках Совета Европы. Совет Европы и Европейский Союз – интеграционные организации, различные по своей правовой природе.

Совет Европы – международная межправительственная организация, которая осуществляет развитие интеграции посредством согласования воль суверенных государств. Это позволило обеспечить более широкий состав Совета Европы, но, естественно, предполагает движение более медленными темпами.

В Европейском Союзе суверенитет государств-членов в существенной мере ограничен, созданы надгосударственные органы власти. Это дает возможность достигать более высоких результатов, более глубокой и масштабной интеграции, однако в более узком составе и в пределах меньшей территории.

Оба метода развития интеграции – классический международно-правовой и основанный на сочетании международных принципов с государственно-правовыми – в современной Европе не исключают, а, скорее, удачно взаимодополняют друг друга. Вступление в Совет Европы, выполнение его высоких правозащитных стандартов рассматривается ныне в качестве одной из необходимых предпосылок для возможного подъема впоследствии на более высокую ступень интеграции, связанную с членством в ЕС. Именно по этому пути в конце XX – начале XXI в. пошли большинство стран Восточной Европы. Пойдет ли по нему Россия – покажет будущее.