Этико-профессиональное развитие государственных и муниципальных служащих
Профессионализм как высший уровень квалификационных, нравственно-личностных и психофизиологических изменений личности гражданского служащего формируется в процессе его профессионального развития, обеспечивающего качественно новый, более высокий уровень решения сложных профессиональных задач в постоянно изменяющихся условиях. При этом профессиональный рост работника включает в себя не только последовательную смену состояний и уровней специальных знаний, умений и навыков, квалификации и специализации, но и формирование соответствующих личностных и нравственных качеств.
Необходимость профессионального развития кадров государственной и муниципальной службы в таком широком понимании этого термина обусловлена не только динамикой и спецификой политической и социально-экономической обстановки в стране, все возрастающими требованиями к государственной и муниципальной службе как социально-нравственному институту, но и ее реальным состоянием. Приход в аппарат людей, не владеющих в достаточной мере необходимыми знаниями и методами государственного и муниципального управления, общей, этической и правовой культурой; наличие профессиональных ошибок, должностных нарушений и конфликтов интересов в сфере государственного и муниципального управления, обусловленных некомпетентностью работников; неудовлетворительное состояние системы обеспечения профессионального и этического развития государственных и муниципальных служащих посредством общего, специального и высшего образования, повышения квалификации и переподготовки, воспитания и самовоспитания; продолжающееся падение авторитета власти и ее полномочных представителей — все эти обстоятельства актуализируют проблему профессионально-этического развития государственных и муниципальных служащих как важнейший фактор успешного реформирования административной системы.
Направленность на более полное и эффективное использование личностного и нравственного потенциала должностного лица, формирование и постоянное обогащение знаний и качеств, необходимых для эффективного исполнения служебных обязанностей, составляет сегодня одну из сущностных сторон современной стратегии управления персоналом. Эта стратегическая линия кадровой политики нашла отражение и в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Осознание необходимости служения обществу, отечеству, государству требует глубокой перестройки мировоззрения и психологии чиновника, повышения уровня его правовой и этической культуры. Поэтому немало делается для того, чтобы гуманизировать государственную и муниципальную службу, прививать служащим нравственные ценности, чувство долга и ответственности за выполнение своих служебных обязанностей и социальные последствия своей профессиональной деятельности.
Одной из важнейших составляющих профессионального развития государственных и муниципальных служащих является этическое образование, обеспечивающее необходимый уровень знаний в области профессиональной этики и делового этикета, умений в использовании этих знаний в процессе повседневной профессиональной деятельности и навыков должного служебного поведения.
Однако в России пока отсутствует целостная система этико-профессионального развития кадрового корпуса государственной и муниципальной службы. В условиях отсутствия координации этой работы вузы самостоятельно принимают решение о введении в свои программы цикла этических дисциплин. В учебных программах повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих эти темы появляются лишь эпизодически и только в виде отдельных лекций. Даже включение в Федеральный образовательный стандарт в качестве базовой дисциплины "Этики государственной и муниципальной службы" пока не изменило ситуации.
Российской государственной и муниципальной службе необходима целостная система этического образования. Пока же можно говорить лишь о фрагментарном этическом обучении государственных и муниципальных служащих в виде отдельных вкраплений в учебные программы спецкурсов, лекций, иногда деловых игр или программ обучения в форме кейс-стади, да и то не во всех учебных заведениях, готовящих специалистов для сферы управления.
Зарубежный опыт
Анализ практики стран Западной Европы (Великобритания, Германия, Франция), Северной Америки (Канада, США) и Восточной Азии (Япония) показывает: для всех этих государств при подготовке руководящего звена государственной службы характерен общий, междисциплинарный, интегральный подход, при котором процесс обучения не сводится к одной-двум основным дисциплинам. По завершении учебы персонал оказывается подготовленным не только в экономическом, правовом, управленческом и других узкоспециализированных направлениях, но и в области культуры, этики и этикета деловых отношений.
В британской государственной службе высшие уровни занимает элита, получившая общую подготовку, в структуре которой 71% занимают гуманитарные дисциплины, т.е. для высших управленческих звеньев готовятся не "специалисты", а "гепералисты" (англ. general — общий). Да и те, кто приходит па руководящие должности в порядке карьерного продвижения без предварительной специальной подготовки, в Великобритании имеют по преимуществу гуманитарное образование. Оксфордский и Кембриджский университеты, так же, как и Гарвардский университет в США или Токийский университет в Японии, откуда активно рекрутируются кадры государственной службы, отличаются прежде всего фундаментальностью обучения, основательностью, широким профилем и гуманитарным характером своей общеобразовательной программы.
"Оксбриджский" характер комплектования государственной службы в Великобритании, т.е. очень высокий процент в ее составе выпускников Оксфордского и Кембриджского университетов, предопределяет и традиционно высокий уровень общей и нравственной культуры британских чиновников, которые всегда отличались своей корпоративной культурой, строгим следованием кодексу административной морали и верностью этико-профессиональным ценностям и принципам.
В настоящее время в Великобритании сформирована многоуровневая система подготовки и переподготовки персонала государственной службы — специалистов "широкого профиля". Система ориентирована не только на поддержание высокого профессионального уровня, но и на всестороннее развитие личностных и нравственных качеств чиновников.
Американские менеджеры считают наиболее эффективным способом улучшения морального климата организации, наряду с принятием этического кодекса (39% опрошенных), введение большего числа гуманитарных дисциплин в экономическое образование (30%). Профессиональная этика и деловой этикет изучаются в университетах, колледжах и других учебных заведениях по специальной программе, разработанной для бизнес-школ.
В докладе на одиннадцатой сессии Комиссии по предупреждению преступности и уголовному правосудию Экономического и Социального Совета ООН 25 апреля 2002 г. "Осуществление Международного кодекса поведения, государственных должностных лиц", анализируя ответы 54 стран на разосланный вопросник, Генеральный секретарь ООН сообщил, что почти в половине из ответивших государств их национальные административные органы организуют для государственных должностных лиц учебные курсы по вопросам этики и профессионального поведения продолжительностью до 30 дней. Япония сообщила, что вопросы этики включены в административные учебные курсы и другие курсы, организуемые для сотрудников всех министерств и ведомств. Агентство национальной полиции Японии разработало и проводит специальные учебные курсы по вопросам этики для сотрудников и инструкторов, а также специальный курс подготовки по вопросам этики для руководящего состава всех министерств и ведомств. Все вновь назначенные сотрудники, сдавшие приемный экзамен для поступления на службу, обязаны пройти учебный курс, включающий вопросы этики (продолжительностью около одного полного рабочего дня). Кроме того, новые сотрудники, которые, как ожидается, могут стать административными руководителями, должны пройти девятинедельный учебный курс, включающий вопросы этики.
По опубликованным данным (университет штата Майами), около трети организаций имеют факультативные или обязательные учебные программы по этике, причем в каждой третьей организации этика стана одним из важных критериев при найме и повышении по службе (причем авторы представляют эти данные в критическом плане, высказывая неудовлетворение тем, что этические программы еще недостаточно широко внедряются в практику государственной службы США).
В США обучением и тренингом в сфере этических проблем занимается Бюро правительственной этики — независимое агентство в структуре правительства, в функции которого входит "всеобъемлющее регулирование с целью предотвращения конфликта государственных интересов и личных интересов должностных лиц и служащих всех исполнительных органов" и издание распоряжений, устанавливающих "единообразный, подробный и четкий набор стандартов поведения для служащих исполнительных ведомств"[1].
Растущий интерес к гуманитаризации образования показал и опрос 2127 студентов — будущих руководителей из тридцати вузов ФРГ. Причем 73% опрошенных объявили основной целью получаемого ими образования развитие личности, а не карьеру[2].
В Канаде, которая но индексу развития человеческого потенциала, исчисляемого ООН, прочно занимает первое место среди 174 государств мира, принцип разнообразия культурной жизни стал приоритетом официальной государственной политики, воплощаясь, в том числе, и в системе обучения и профессионального развития кадров государственной службы. Ответственность за подготовку и распространение учебных, дидактических материалов по вопросам, связанным с исполнением требований к служебному поведению, за обеспечение консультативной помощи несет Управление ценностей и этики государственной службы, образованное в 2003 г. в структуре Агентства по управлению человеческими ресурсами госслужбы3. Только одно образовательное агентство этой страны Канадское управление образовательных программ (Оттава) при Комиссии государственной службы Канады — ежегодно обучает 23 тыс. человек, т.е. каждого десятого государственного служащего, имея в своей учебной программе 130 различных курсов.
Одной из форм обучения этичному поведению руководителей и рядовых сотрудников является "встраивание" предмета этики и этикета деловых отношений в программы подготовки, переподготовки и повышения квалификации как рядовых работников, так и руководителей. В ряде стран (например в ФРГ, Японии) непосредственно в аппарате создаются "кружки качества", в которых государственные служащие не только повышают свои профессиональные знания и умения, но и обучаются технике ведения телефонных разговоров, правилам общения с посетителями, проведения деловых переговоров, технологиям самовоспитания и т.д. В Японии ежегодно тратится до 700 млн долл. США на обучение правилам поведения служащих и консультирование их по этим вопросам.
На возрастающую значимость организационной культуры и этико-профессионального развития работников организации указывает и теория менеджмента: этическая культура формирует у сотрудников чувство причастности к деятельности организации, а через нее — ощущение своего места в обществе, дополняя должностные регламентации и расширяя микрокомпетенцию работника; этические правила и нормы, выработанные и принятые в организации, расширяют представления сотрудника о моральности поведения, создают оценочные ориентиры и определяют позицию работника. Поэтому в совершенствование процесса преподавания этой дисциплины инвестируются большие средства.
Зарубежный опыт
Бывший посол США в Нидерландах, крупный бизнесмен Джон Шэд предоставил Гарвардскому университету на создание программы но этике бизнеса 20 млн долл., полагая, что обладающие твердыми моральными убеждениями выпускники университета обратят свои знания на благо общества, а не в ущерб ему. А для этого, считал он, необходимо уже на стадии приема в университет отсеивать абитуриентов с искаженными моральными устоями, сделать этическую проблематику неотъемлемой частью каждой дисциплины, не ограничиваясь лишь курсом по этике, ибо, как показывает опыт, наиболее успешных предпринимателей и компаний, рынок вознаграждает качество, честность и этичное поведение. Реализация такого пожелания была бы полезной и в отношении будущих государственных чиновников. Честность и этичное поведение ценятся не только на рынке. В политике и общественной жизни они возвращаются и вознаграждаются доверием, авторитетом и поддержкой[3].
Предполагается, что на государственную службу должны приходить люди с твердыми, сформированными нравственными убеждениями и незапятнанной репутацией. Однако обвальный характер коррупции в стране на всех уровнях власти говорит об обратном, актуализируя проблему профессионально-этического развития корпуса государственных и муниципальных служащих.