Этика прокурорского работника, воспитательная работа и профилактика коррупционных правонарушений в системе прокуратуры

Выполнение задач формирования необходимого кадрового корпуса прокурорских работников и его поддержания в адекватном состоянии непосредственно связано с укреплением этических начал, организацией эффективной воспитательной работы и профилактикой коррупционных правонарушений в органах и учреждениях прокуратуры. Эти задачи взаимосвязаны и требуют комплексного подхода. Важным шагом в этом направлении является принятие Кодекса этики прокурорского работника и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры, которые утверждены приказом Генпрокурора РФ от 17.03.2010 № 114.

Отдельные нормы этического характера содержатся в различных нормативных правовых актах: Законе о прокуратуре, Указе Президента РФ от ] 2.08.2002 № 885, организационно-распорядительных документах Генпрокурора РФ, включая указанный выше приказ.

В ст. 40.1 Закона о прокуратуре установлено, что прокурором может быть лицо, которое, наряду с наличием других обязательных критериев, обладает также необходимыми профессиональными и моральными качествами. А согласно ст. 40.4 Закона лицо, впервые назначаемое на должность прокурора, принимает Присягу прокурора, в соответствии с которой обязуется, в частности, чутко и внимательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан, соблюдать объективность и справедливость при решении судеб людей, дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры. В тексте Присяги указывается, что ее нарушение несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры.

Именно поэтому требования нравственности можно считать приоритетными в числе тех, которые могут быть предъявлены не только непосредственно к служебной деятельности прокурора, но и к правильности выстраиваемых им взаимоотношений с подчиненными, с посетителями, с должностными лицами поднадзорных органов, организаций и учреждений, а также к его поведению вне службы, в быту. 1

Кодекс этики прокурорского работника учитывает положения международно-правовых документов, касающиеся данного аспекта, включая Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (принят на 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН), Стандарты профессионального поведения и ответственности прокуроров (приняты 23 апреля 1999 г. Международной ассоциацией прокуроров (МАП)), Европейские руководящие принципы по этике и поведению для прокуроров (приняты в Будапеште 31 мая 2005 г. на шестой конференции Генеральных прокуроров Европы), Модельный кодекс поведения для государственных служащих (рекомендация № 2 (2000) 10 Комитета министров Совета Европы) и ряд других актов.

В соответствии с упомянутыми Стандартами профессионального поведения и ответственности прокуроры: всегда поддерживают честь и достоинство своей профессии; ведут себя профессионально в соответствии с законом, правилами и этикой своей профессии; применяют высочайшие стандарты честности и внимательного отношения; стремятся быть стойкими, независимыми, беспристрастными; служат интересам общества и защищают их. Прокуроры должны исполнять свои обязанности беспристрастно, без страха, одолжения или предрассудков, не поддаваться влиянию интересов индивидуальных лиц или групп, давлению общества или прессы, всегда стремиться к установлению истины, содействовать в этом суду и обеспечить законное и справедливое решение для пострадавшего, обвиняемого и всего общества в соответствии с законом и велением справедливости.

Важно отметить, что решающая роль в установлении и поддержании в коллективе здорового морально-психологического климата принадлежит прокурорскому работнику – руководителю (п. 2.2 Кодекса этики). В целом же, каждый прокурорский работник должен исходить из того, что он является полномочным представителем государства в делах законности, в связи с чем требования этического характера распространяются на него не только при осуществлении служебных обязанностей, но и во внеслужебной деятельности.

Руководителям органов и учреждений прокуратуры необходимо исходить из того, что нарушение прокурорским работником норм Кодекса этики учитывается при решении вопроса о привлечении его к дисциплинарной ответственности, а в случае, когда данное нарушение выразилось в совершении проступка, порочащего честь прокурорского работника, влечет наложение дисциплинарного взыскания. Кроме того, за нарушение положений Кодекса этики руководителем органа прокуратуры лично или при необходимости в присутствии трудового коллектива к прокурорскому работнику могут быть применены такие меры воздействия, как устное замечание, предупреждение о недопустимости неэтичного поведения, требование о публичном извинении (п. 5.1 Кодекса). Более того, прокурорский работник может быть уволен по инициативе руководителя органа или учреждения прокуратуры в случае нарушения Присяги прокурора, а также совершения проступков, порочащих честь прокурорского работника (подп, "в" п. I ст. 43 Закона о прокуратуре).

Соблюдение прокурорским работником норм Кодекса этики учитывается при проведении аттестаций, формировании кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие должности, а также при наложении дисциплинарных взысканий (п. 6.1 Кодекса).

Целью воспитательной работы как проходящих службу прокурорских работников, так и лиц, готовящихся к поступлению на службу в органы прокуратуры, является формирование у работников органов и учреждений прокуратуры РФ правосознания, системы ценностей и профессионально значимых свойств личности, необходимых для безупречного исполнения служебных обязанностей, поддержания в обществе высокого авторитета прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Составной частью процесса формирования и воспитания кадрового корпуса прокуратуры, способного решать сложные задачи в динамичных условиях, является подбор профессиональных кадров, который предполагает всестороннее изучение личности кандидата на должность и его профессиональной пригодности применительно как к общим требованиям, предъявляемым к прокурорским работникам, так и к требованиям, предъявляемым при занятии конкретной должности.

Воспитательный процесс в целях укомплектования прокуратуры квалифицированными кадрами осуществляется путем использования системы организационных и правовых воспитательных принципов, приемов и средств. В нее входят: 1) совершенствование системы отбора кандидатов на службу на основе квалификационных требований к кандидатам; 2) применение современных научных методик изучения деловых и личностных качеств кандидатов; 3) недопущение необоснованных перемещений, освобождения от занимаемой должности и увольнения из органов прокуратуры; 4) формирование качественного резерва кадров для выдвижения на вышестоящие должности по профессиональным, деловым и личностным качествам с учетом установленных критериев отбора кандидатов, исключения протекционизма и подбора кадров по принципу личной преданности; 5) временное замещение лицами, состоящими в резерве, рекомендуемой должности с последующим анализом позитивных сторон исполнения и допущенных недочетов; 6) прохождение прокурорскими работниками стажировок в вышестоящих прокуратурах, базовых прокуратурах и межрегиональных центрах; 7) перемещение прокурорских работников (ротация) для рационального и эффективного использования их профессиональных, деловых и личностных качеств, предупреждения возможности формирования коррупционных связей; 8) принятие комплексных мер по сокращению оттока квалифицированных кадров из органов прокуратуры, их закрепления путем формирования позитивной мотивации к труду, в том числе путем совершенствования системы материального и морального стимулирования, улучшения социально-бытовых условий и обеспечения реальной возможности карьерного роста; широкое внедрение новых, доказавших свою эффективность форм и методов комплектования кадров; изучение опыта воспитательной работы в правоохранительных органах, иных государственных структурах в целях установления возможности его использования в органах прокуратуры.

Воспитательная работа в служебных коллективах прокуратур различного уровня должна быть направлена на обеспечение организованности и порядка в работе, предупреждение нарушений закона, служебной дисциплины, конфликтов, улучшение социальнопсихологического климата в коллективах прокуратур, профилактику и пресечение негативных явлений среди работников прокуратуры.

Для решения задач обеспечения преемственности поколений, воспитания прокурорских кадров в лучших традициях прокуратуры необходимо в полной мере использовать потенциал организаций ветеранов прокуратуры, а также всемерно содействовать самоорганизации ветеранов и пенсионеров органов прокуратуры, становлению создаваемых ими общественных органов, обеспечению условий для их деятельности.

Руководствуясь приказом Генпрокурора РФ от 07.05.2010 № 195 "О мерах по совершенствованию взаимодействия с общественными организациями ветеранов и пенсионеров прокуратуры", следует совершенствовать тесное взаимодействие с организациями ветеранов; в рамках предоставленных законом полномочий и имеющихся возможностей оказывать им помощь и поддержку; практиковать привлечение ветеранов и пенсионеров прокуратуры к участию в мероприятиях, связанных с воспитанием работников прокуратуры, обменом опытом, повышением деловой квалификации. При формировании методических советов, рабочих групп и комиссий по разработке мер, направленных на повышение эффективности прокурорского надзора и уровня организации работы, надлежит включать в их состав наиболее опытных, высококвалифицированных и неравнодушных ветеранов прокуратуры.

Позитивное значение имеет развитие таких форм привлечения ветеранов к воспитанию молодых работников прокуратуры, как наставничество, выступления в коллективах, участие в заседаниях аттестационных комиссий и иные.

Приоритетной задачей в кадровой работе остаются профилактика и противодействие коррупционным проявлениям. Правовые основы такой деятельности закреплены в Федеральных законах "О системе государственной службы Российской Федерации", "О прокуратуре Российской Федерации", "О противодействии коррупции", "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в Указах Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению", от 13.04.2010 № 460 "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–20П годы", в иных нормативных правовых актах, а также в приказах Генпрокурора РФ.

В соответствии с организационно-распорядительными документами Генпрокурора РФ функции профилактики коррупционных нарушений возложены: в отношении прокурорских работников – на инспекторское управление главного управления кадров Генпрокуратуры РФ, подразделения и должностных лиц других органов прокуратуры, осуществляющих полномочия по обеспечению собственной безопасности; в отношении государственных гражданских служащих органов прокуратуры – на инспекторское управление главного управления кадров Генпрокуратуры РФ, кадровые подразделении и должностных лиц других органов прокуратуры, осуществляющих работу с кадрами.

Выделяются следующие основные направления работы по профилактике коррупционных правонарушении: 1) обеспечение исполнения прокурорскими работниками и гражданскими служащими органов прокуратуры антикоррупционных обязанностей и соблюдения ограничений и запретов, требований к служебному поведению; 2) предотвращение и урегулирование конфликта интересов на службе в органах прокуратуры; 3) проведение проверок достоверности представляемых работниками сведений в отношении себя и своих супругов, несовершеннолетних детей; проведение служебных расследований по фактам нарушений требований к служебному поведению.

Статья 40.2 Закона о прокуратуре распространяет на прокурорских работников ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом "О противодействии коррупции" и ст. 17, 18 и 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" для государственных служащих. Таким образом, прокурорские работники и гражданские служащие органов прокуратуры, являясь по своему статусу федеральными государственными служащими, несут общие для всех обязанности, ограничения и запреты антикоррупционного характера.

Одной из основных обязанностей такого рода является представление работниками органов прокуратуры сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в отношении себя и своих супругов, несовершеннолетних детей. Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера представляются не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, в кадровую службу органа, учреждения прокуратуры в виде справок и в порядке, установленном приказом Генпрокурора РФ от 25.03.2010 № 126 "Об утверждении Положения о порядке представления в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера".

Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера могут быть представлены прокурорским работником (гражданским служащим) в кадровое подразделение как непосредственно, так и через работников, уполномоченных на это распоряжением соответствующего руководителя, который обеспечивает принятие мер, исключающих доступ к данным сведениям каких бы то ни было лиц. В целях обеспечения прозрачности доходов работников прокуратуры и информирования общественности эти данные размещаются на официальном сайте Генпрокуратуры РФ, сайтах других органов и учреждений прокуратуры, а также предоставляются для опубликования СМИ по их запросам.

При этом в размещаемой на сайтах (предоставляемой СМИ) информации запрещается указывать иные, помимо установленных, сведения, в частности, персональные данные супруги (супруга), детей; данные, позволяющие определить место жительства, почтовый адрес, телефон и иные индивидуальные средства коммуникации прокурорского работника (гражданского служащего), его супруги (супруга), детей и иных членов семьи; данные, позволяющие определить местонахождение объектов недвижимого имущества, принадлежащих прокурорскому работнику (гражданскому служащему), его супруге (супругу), детям; информацию, отнесенную к государственной тайне или являющуюся конфиденциальной.

Другой профилактической антикоррупционной мерой является установленная законодательством обязанность прокурорского работника (гражданского служащего) уведомлять об обращениях к нему в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.

Кроме того, работник органов прокуратуры должен лично предостерегать обратившихся к нему лиц о противоправности действий, которые они предлагают совершить (см. приказ Генпрокурора РФ от 06.05.2009 № 142 "О порядке уведомления прокурорскими работниками и федеральными государственными гражданскими служащими руководителей органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации о фактах обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений и организации проверок поступающих уведомлений"). Он также обязан в течение суток с момента такого обращения составлять рапорт на имя соответствующего руководителя с уведомлением о фактических обстоятельствах происшедшего, а также указанием личных данных и данных обратившихся лиц. При этом уполномоченные должностные лица органов прокуратуры при наличии достаточных сведений о совершенном или готовящемся преступлении обязаны в порядке, определенном уголовно-процессуальным законодательством, направить соответствующее заявление в органы, уполномоченные для его рассмотрения и принятия процессуального решения.

На прокурорских работников, как и на всех федеральных государственных служащих (в том числе гражданских служащих органов прокуратуры), возложена обязанность принимать меры по недопущению возникновения конфликта интересов. Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) работника органов прокуратуры влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью работника и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда указанным правам и интересам.

О возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения работник органов прокуратуры обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника. Для реализации данной обязанности работником подается рапорт на имя руководителя органа прокуратуры с изложением существа возникшего или потенциального конфликта интересов.

Руководитель органа прокуратуры, если ему стало известно о возникновении у прокурорского работника личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Предотвращение или урегулирование конфликта интересов на службе в органах прокуратуры может состоять в изменении должностного положения прокурорского работника (гражданского служащего органа прокуратуры), являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной конфликта интересов.

Например, если родственник прокурорского работника, реализующего полномочия по надзору за исполнением законов, является руководителем поднадзорного органа или учреждения, то имеет место потенциальный конфликт интересов. Для того чтобы он не перерос в фактический конфликт и конкретное правонарушение, должны быть приняты препятствующие этому меры. Во-первых, прокурорский работник должен письменно (в форме рапорта) уведомить руководителя органа прокуратуры о присутствии личной заинтересованности, которая может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей. Во-вторых, руководитель органа прокуратуры должен исключить участие этого прокурорского работника в проверках исполнения законов в данном поднадзорном органе (организации), в рассмотрении обращений, материалов по фактам нарушений в этом органе (организации) и принятии по ним решений.

Для рассмотрения вопросов, связанных с конфликтом интересов, в органах прокуратуры действуют специально образованные комиссии по урегулированию конфликта интересов.

В случае если прокурорский работник владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи) в доверительное управление в соответствии с федеральным законодательством.

На прокурорских работников распространяются и другие запреты. В их числе запреты на участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; на осуществление предпринимательской деятельности; на приобретение ценных бумаг, по которым может быть получен доход; на получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц и ряд других.

В числе требований к поведению прокурорского работника в служебной и во внеслужебной деятельности, которые установлены Кодексом этики прокурорского работника Российской Федерации и носят профилактический антикоррупционный характер, содержатся обязанности: а) избегать личных и финансовых связей, конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб чести и достоинству прокурорского работника, репутации прокуратуры РФ; б) воздерживаться от любых действий, которые могут быть расценены как оказание покровительства каким бы то ни было лицам в целях приобретения ими прав, освобождения от обязанности или ответственности; в) не допускать незаконного вмешательства в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций; г) соблюдать запреты, ограничения и обязанности, установленные действующим законодательством для государственных служащих; д) информировать непосредственного руководителя о случаях предъявления кем бы то ни было требований, высказывании просьб либо предложений совершить противоречащий закону или правилам служебного поведения поступок; е) не допускать использования своего служебного положения для оказания влияния на деятельность любых органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, в том числе неслужебного характера, в которых он прямо или косвенно заинтересован.

Неисполнение работниками обязанностей, нарушение установленных запретов и ограничений, а также требований к служебному поведению, направленных на предупреждение коррупционных правонарушений, в зависимости от характера допущенного нарушения, может повлечь дисциплинарную, административную или уголовную ответственность, порядок привлечения к которой регламентируется соответствующими федеральными законами.