Этапы законодательного и организационного становления социального страхования в западных странах

Законодательное оформление обязательного социального страхования происходило в Европе с конца XIX в. по первую половину XX в. Широкомасштабное его применение как полноценного института социальной защиты наемных работников во второй половине XX в. позволило качественно повысить уровень социальной защиты наемных работников и членов их семей, что знаменовало новый этап в социально-трудовых отношениях труда и капитала. Его финансовые, страховые и правовые механизмы стали выступать базовыми конструкциями доктрины и практики "социального государства".

Объективный характер формирования специализированных форм и институтов социальной защиты работников в форме обязательного социального страхования обусловливался в этот период усложнением общественного производства и применением дорогостоящих машин и оборудования. Внимание предпринимателей к работникам, их здоровью и профессиональным качествам повысилось: крупные фирмы и государственные органы со второй половины XIX в. начинают все более активно инвестировать в образование работников, их профессиональную подготовку, создание социальной инфраструктуры жизнеобеспечения человека.

Наиболее эффективными формами социальной защиты стали институты обязательного социального страхования, возникшие в конце XIX – первой половине XX в. (табл. 1.2). Они позволяли весьма эффективно обеспечивать социальную защиту работников и их семей, поддерживая тем самым непрерывность процесса воспроизводства рабочей силы. Формирование данных страховых институтов знаменовало важный этан в социальной истории человечества: возникла возможность перестать ассоциировать старость, инвалидность, потерю трудоспособности на производстве исключительно с бедностью и материальными лишениями

Период с 80-х гг. XIX в. до конца 20-х гг. XX в. можно определить как первый этап становления систем социальной защиты трудящихся в индустриальную эпоху, на протяжении которого было разработано социальное законодательство, сформированы системы социального страхования и обеспечения.

Переход к системе обязательного страхования на законодательной основе, который произошел в 90-е гг. XIX в. в Германии по инициативе канцлера О. Бисмарка, позволил осуществить стратегический прорыв в формировании наиболее эффективного института социальной защиты, который применили сначала многие европейские страны, а впоследствии на протяжении первой половины XX в. – подавляющее большинство государств.

Таблица 1.2

Годы введения общегосударственных социальных программ в отдельных странах

Программа

Германия

Великобритания

Швеция

Франция

Италия

США

Канада

Страхование от несчастных случаев на производстве

1884

1906

1901

1946

1898

1930

1930

Пособия по болезни

1883

1911

1910

1930

1943

–

1971

Пенсионное обеспечение

1889

1908

1913

1910

1919

1935

1927

Страхование по безработице

1927

1911

1934

1967

1919

1935

1940

Семейные пособия

1954

1945

1947

1932

1936

–

1944

Медицинское страхование либо предоставление бесплатной медицинской помощи

1880

1948

1962

1945

1945

–

1972

Источник: Social Economics / eds. J. Eatwell, M. Milgate, D. Newman. L.: Macmillanpress Ltd., 1989. P. 277.

С этого периода выплата пенсий и пособий становится обязанностью, а не благотворительностью, а финансовая нагрузка распределяется между тремя (или двумя) субъектами – работодателями, работниками и государством. Тем самым были созданы механизмы аккумуляции значительных по объему финансовых ресурсов, предназначение которых состояло в компенсации последствий массовых социальных рисков утраты дохода в связи со старостью, болезнью, инвалидностью и утратой кормильца.

Государство законодательно вменяет в обязанность работодателям страховать наемных работников от социальных рисков, а в обязанность работникам – финансово участвовать в системах обязательного социального страхования. Такое распределение ролевых функций основных субъектов социально-трудовых отношений (работодателей, работников и государства) знаменовало исторически важный факт формирования новой парадигмы социальной защиты и социального регулирования в индустриальном обществе. Социальное страхование стало выступать универсальным и базовым институтом компенсации утраты заработной платы в случаях наиболее массовых и типичных социальных рисков утраты трудоспособности (болезнь, несчастный случай, производственная травма и профессиональное заболевание, инвалидность, утрата кормильца и старость), работы, а также компенсации затрат на медицинскую помощь.

Первая треть XX в. ознаменовалась активным принятием социальных законов и инкорпорированием в политику многих стран принципов социального страхования. Законы, связанные с социальным и медицинским страхованием, пенсионным обеспечением, пособиями по безработице, семейными пособиями и страхованием от несчастных случаев, в эти годы были приняты в Австрии, Австралии, Дании, Канаде, Италии, Новой Зеландии, Норвегии, СССР, США, Франции, Швеции и др.

Период после окончания Второй мировой войны до середины 1980-х гг. – это второй этап развития социального страхования. Во второй половине XX в. развитие систем социального страхования в индустриально развитых странах происходило под влиянием ориентации мирового сообщества на базовые гуманистические ценности – права человека, правовое и социальное государство, получившие свое практическое применение в конституциях многих стран, включая Россию.

Большой вклад в распространение национального опыта становления и развития социального страхования внесла МОТ. В своих базовых документах – Уставе, декларациях, конвенциях, рекомендациях – МОТ создала стройную систему рекомендаций по организации национальных систем социальной защиты. В их числе:

• определение целей и принципов социальной защиты;

• установление ролевых функций государства и социальных субъектов;

• определение уровней социальных гарантий;

• формирование организационных, финансовых и правовых механизмов.

К важнейшим целям социального страхования МОТ относит:

• гарантированную и адекватную замену утраченного дохода, реализацию права на осуществление своего материального благосостояния и духовного развития в условиях свободы и достоинства, экономическую устойчивость и равные возможности[1];

• гарантированный и широкий доступ к службам медицинского обслуживания[2];

• наличие гарантированных основных финансовых ресурсов.

Позиция МОТ по системе социального страхования состоит в том, что по сравнению с другими методами коллективного социального обеспечения (например, социальной помощью или корпоративными системами) данный институт защиты имеет ряд важных преимуществ:

• вовлечение трудящихся (от которых требуется внесение взносов) в процесс защиты их здоровья и трудоспособности;

• создание специализированных страховых учреждений, занимающихся исключительно организацией профилактики, медицинским обслуживанием, предоставлением денежных выплат, которые обеспечиваются одной и той же организацией;

• гарантия определенных прав, что защищает от произвольных решений органа, отвечающего за выплату пособий.

Значительной вехой в формировании доктрины социального страхования МОТ явились разработка и принятие в 1952 г. Конвенции № 102. В ней определены основные виды социальной защиты, категории населения, которым она оказывается, важнейшие количественные и качественные характеристики мер защиты. В частности, к видам минимальной защиты Конвенция № 102 относит помощь, оказываемую в виде выплат (или страхового возмещения) в случаях снижения доходов, ущерба здоровью и смерти.

Приводимые девять основных видов (или отраслей) социального страхования и обеспечения изложены в Конвенции следующим образом:

• медицинская помощь (разд. II);

• пособие по болезни (разд. IV);

• пособие по безработице (разд. IV);

• пособие по старости (разд. V);

• пособие в случае трудового увечья или профессионального заболевания (разд. VI);

• семейные пособия (разд. VII);

• пособие по беременности и родам (разд. VIII);

• пособие по инвалидности (разд. IX);

• пособие в случае потери кормильца (разд. X).

Из девяти возможных случаев только в случае оказания медицинской помощи и выплаты семейных пособий не предусмотрена гарантия возмещения утраченного дохода. Во всех остальных случаях закрепляется уровень замещения утраченного заработка в определенном размере (минимально допустимые коэффициенты замещения) и степень охвата тем или иным видом социального страхования, а также степень участия застрахованного в финансировании системы.

В Конвенции № 102 в разд. XI содержится в качестве приложения таблица размеров возмещения утраченного дохода (размер периодических выплат), – как правило, на уровне 40–50%, которые сочтены Международной конференцией труда в качестве приемлемых для различных вероятных случаев (табл. 1.3).

Следует отметить, что положения Конвенции № 102 впоследствии были развиты в других конвенциях и ряде международных документов, предусматривающих более высокие нормы социальной защиты.

Таблица 1.3

Периодические выплаты типичному получателю в соответствии с Конвенцией № 102

Охватываемый случай

Типичный получатель

% от суммы общих доходов

Болезнь

Мужчина с женой и двумя детьми

45

Безработица

Мужчина с женой и двумя детьми

40

Старость

Мужчина с женой в пенсионном возрасте

40

Трудовое увечье: нетрудоспособность

Мужчина с женой и двумя детьми

50

инвалидность

Мужчина с женой и двумя детьми

50

потеря кормильца

Вдова с двумя детьми

40

Беременность и роды

Женщина

45

Инвалидность

Мужчина с женой и двумя детьми

40

Потеря кормильца

Вдова с двумя детьми

40

Источник: Конвенции и рекомендации Международной организации труда (МОТ): в 2 т. (1918–1966; 1967–2002). Т. 1. С. 1078.

Справка

Для конкретизации и расширения положений, содержащихся в Конвенции № 102, за период с 1964 по 1988 г. МОТ приняла четыре конвенции и ряд рекомендаций в сфере социального страхования:

• Конвенцию № 121 и Рекомендацию № 121 (1964) о пособиях в случаях производственного травматизма и профессиональных заболеваний;

• Конвенцию № 128 и Рекомендацию № 131 (1967) о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца;

• Конвенцию № 130 и Рекомендацию № 134 (1969) о медицинской помощи и пособиях но болезни;

• Конвенцию № 168 и Рекомендацию № 176 (1988) о содействии занятости и защите от безработицы.

Период с 90-х гг. XX в. до настоящего времени – это третий этап развития социального страхования. Важную роль в этот период сыграл Совет Европы[3], который внес важный вклад в развитие социального страхования, разработав и приняв два базовых документа: Европейскую социальную хартию[4] и Европейский кодекс социального обеспечения.

Европейская социальная хартия, принятая в 1952 г., – это документ, регламентирующий минимальные гарантии социальной защиты населения на европейском уровне. Европейский кодекс социального обеспечения основывается на положениях Конвенции № 102 и развивает их с позиции повышения уровней социального обеспечения для европейских стран.

Например, в Европейском кодексе социального обеспечения (ЕКСО) 1990 г. существенно повышен уровень социальной защиты застрахованных работников по всем видам социального страхования, а также предусматривается дополнительное повышение размера пособий для лиц, имеющих иждивенцев, на 10–15 пунктов (табл. 1.4).

Россия 16 октября 2009 г. ратифицировала Европейскую социальную хартию (пересмотренную), приняв ее 67 пунктов из 98. Россия не ратифицировала ст. 12 "Право на социальное обеспечение" и ст. 13 "Право на социальную и медицинскую помощь". По мнению отечественных и зарубежных экспертов, у Российской Федерации имеется законодательство на федеральном уровне, которое как по содержанию, так и на практике совместимо с основными параметрами ЕКСО (охват населения социальным обеспечением, определения рисков, условия получения права на пособия, уровень пособий) всех девяти отраслей социального обеспечения, которые охватываются данным документом[5].

Таблица 1.4

Минимальные стандарты относительных размеров пенсий (для типичного получателя) в соответствии с международными и европейскими нормами

Требования к стажу

Коэффициент замещения для одинокого пенсионера

Коэффициент замещения для пенсионера, имеющего иждивенцев

Базовые стандарты (Конвенция № 102, ЕКСО 1964 г.)

Повышенные стандарты (ЕКСО 1990 г.)

Повышенные стандарты (ЕКСО 1990 г.)

Базовые стандарты (Конвенция № 102, ЕКСО 1964 г.)

Повышенные стандарты (ЕКСО 1990 г.)

Пенсии по старости

30 лет уплаты взносов или работы по найму или 20-летний период проживания в стране

40 лет уплаты взносов, трудовой деятельности или проживания в стране, включая все предусмотренные кредитные периоды

50

40 (мужчина с женой в пенсионном возрасте)

65 (мужчина с женой в пенсионном возрасте)

Пенсии по инвалидности

15-летний стаж уплаты взносов или работы по найму или 10-летний стаж про́живания в стране

15 лет уплаты взносов, трудовой деятельности или проживания в стране, включая все предусмотренные кредитные периоды

50

40 (мужчина с женой и двумя детьми)

65 (мужчина с женой и двумя детьми)

Пенсии по случаю потери кормильца

15-летний стаж уплаты взносов или работы по найму или 10-летний стаж проживания в стране

15 лет уплаты взносов, трудовой деятельности или проживания в стране, включая все предусмотренные кредитные периоды

50 (вдова) 20 (ребенок)

40 (вдова)

65 (вдова с двумя детьми)

Источник: Эченикэ Е. В. Актуальные вопросы развития обязательного социального страхования в Российской Федерации и его законодательное обеспечение // Аналитический вестник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации. 2004. № 5 (225). С. 73.

Дальнейшее концептуальное развитие социальное страхование получило в доктрине достойного труда, разработанной МОТ в конце 1990-х гг.[6], которая охватывает важнейшие направления социальной политики и раскрывает качественные характеристики труда и социальной защиты работников на современном историческом этапе, включая следующие приоритеты в социальной политике государств:

• продуктивную деятельность, или производительный труд, способный обеспечивать конкурентоспособность страны;

• справедливый доход для работников (достойная оплата труда);

• безопасность на рабочем месте;

• социальную защиту от безработицы, в случае беременности, необходимости ухода за ребенком, от рисков старости, утраты кормильца, несчастных случаев на производстве и профессиональной заболеваемости.

Считается, что обеспечение достойного труда возможно только на основе конструктивного трипартизма, т.е. при условии достижения консенсуса между правительством, работодателями и трудящимися по ключевым вопросам условий труда, его оплаты и социальных гарантий.