Разделение ответственности международных организаций и государств

На практике эта проблема решается весьма непросто.

Например, вопрос об осуществлении международной организацией руководства и контроля над государством или другой международной организацией, совершившими международное противоправное деяние, был рассмотрен ЕСПЧ в делах "Бехрами и Бехрами против Франции" и "Сарамати против Франции, Германии и Норвегии"^[1]}. Оба дела касались проблемы поведения военнослужащих, переданных в распоряжение Миссии ООН по делам временной администрации в Косово (МООНК), и вооруженных сил, ответственных за обеспечение стабильности в Косово под руководством НАТО – Сил для Косова (далее – СДК), действовавших в соответствии с резолюцией СБ ООН 1244 от 10 июня 1999 г. ЕСПЧ при определении своей юрисдикции в данных делах, учитывая эффективность или единство командования НАТО в оперативных вопросах в отношении СДК и ссылаясь на текущую работу КМП ООН в отношении критерия "эффективного контроля", пришел к выводу, что СДК осуществляли законно делегированные согласно гл. VII Устава ООН полномочия СБ ООН и что в принципе вменяемые действия могут быть "присвоены" ООН по смыслу формулировки, изложенной в общем виде в проекте статей "Ответственность международных организаций".

Вопрос о поведении органов государства или агентов международной организации, предоставленных в распоряжение другой международной организации, был также затронут ЕСГТЧ в делах "Касумай против Греции"^[2] и "Гаджич против Германии"^[3], которые касались поведения национальных контингентов, переданных ООН в распоряжение СДК, а также в деле "Берича и других против Боснии и Герцеговины"^[4] относительно поведения Высокого представителя в Боснии и Герцеговине. Во всех вышеупомянутых делах ЕСПЧ придерживался позиции, отраженной им в решении по делу "Бехрами и Сарамати".

Также вопрос об ответственности ООН поднимался в связи с массовыми убийствами в Сребренице^[5]. Дело рассматривалось в национальном окружном суде Гааги, в решении которого применительно к присвоению поведения нидерландского контингента Сил ООН по охране (далее – СООНО) содержалось указание на то, что "осуждаемые деяния военнослужащих голландского батальона должны квалифицироваться как деяния контингента СООНО" и что "эти действия и бездействие должны в строгом смысле присваиваться в принципе ООН". Рассматривая апелляцию по данному делу, Нидерландский суд, применив критерий "эффективного контроля", указал, что государство-ответчик (Нидерланды) несет ответственность за события в Сребренице, в результате которых было совершено убийство трех боснийских мусульман в результате их выдворения с базы голландского батальона.

Проблемы присвоения поведения государству ЕСПЧ коснулся и в деле, связанном с ОГЛАВЛЕНИЕм под стражей физического лица британскими военнослужащими в Ираке "Аль-Джедда против Соединенного Королевства" и др.^[6]} В деле рассматривался вопрос о содержании под стражей бывшего иракского баскетболиста Аль-Джедда, который, отказавшись исполнять решение политической партии Ba'ath, покинул Ирак в 1978 г. Приехав в 1992 г. в Соединенное Королевство, он попросил убежища, в результате чего ему было предоставлено бессрочное разрешение на проживание и в июне 2000 г. он получил британское гражданство. В сентябре 2004 г. Аль-Джедда и четверо его старших сыновей летели из Лондона в Ирак через Дубай, где его арестовали и допросили представители Объединенных Арабских Эмиратов (ОАЭ), отпустив через 12 ч после ареста. 10 октября Аль-Джедда вновь был арестован, на этот раз солдатами армии США в Багдаде, военным самолетом перевезен в Басру и доставлен в Центр предварительного заключения, находившийся в ведении британских сил. Аль-Джедда пробыл там более трех лет. По просьбе Иракского временного правительства и с разрешения СБ ООН в Ираке находились интернациональные силы, в том числе и британские. Интернирование Аль-Джедда было продолжено властями Соединенного Королевства по соображениям безопасности в Ираке. Предполагалось, что Аль-Джедда несет ответственность за вербовку террористов за пределами Ирака для осуществления терактов в стране. Его также обвиняли в сговоре и оказании помощи эксперту по взрывчатым веществам при въезде в Ирак, а также в связях с членами одной из ячеек исламистской террористической организации в целях ввоза контрабандой в Ирак высокотехнологичного взрывного оборудования для последующего использования для атак против сил коалиции. 8 июня 2005 г. Аль-Джедда попытался оспорить законность содержания его под стражей и отказ Британского правительства вернуть его в Соединенное Королевство. 17 декабря 2007 г. Палата лордов Соединенного Королевства указала, что за интернирование Аль-Джедда ответственно Соединенное Королевство, а не ООН, подчеркнув, однако, что по решению СБ ООН Соединенное Королевство обязано интернировать лиц, представляющих угрозу безопасности Ирака, а в соответствии со ст. 103 Устава ООН обязательства перед СБ ООН имеют преимущество перед обязательствами Соединенного Королевства по Европейской конвенции о правах человека и основных свободах, которая закрепляет обязательство государств не содержать никого под стражей без предъявления обвинения. 14 декабря 2007 г. по решению министра внутренних дел Великобритании Аль-Джедда был лишен британского гражданства, в том числе и в связи с тем, что имел связи с террористическими исламистскими организациями в Ираке и за его пределами.

Европейский суд по правам человека, единогласно не согласившись с позицией Великобритании относительно того, что интернирование было осуществлено ООН, а не Соединенным Королевством, ибо в период вторжения в Ирак в марте 2003 г. ни одна из резолюций СБ ООН не закрепляла положения о распределении ролей в Ираке в случае смещения действующего режима власти, указал, что обеспечение безопасности в Ираке осуществлялось США совместно с Соединенным Королевством, в то время как ООН обеспечивала оказание гуманитарной помощи и содействовала созданию временного правительства. В отсутствие эффективного контроля со стороны СБ ООН над вооруженными силами интернирование Лль-Джедда не имеет отношения к действиям ООН в Ираке. Отклонив аргумент Соединенного Королевства относительно возложения резолюцией СБ ООН 1546 обязательства осуществлять интернирование в Ираке, ЕСПЧ отметил, что ввиду ст. 24 (2) Устава ООН, СБ ООН обязан действовать в соответствии с целями и принципами Устава и не возлагать на государства-члены ООП обязательства по нарушению принципа соблюдения прав человека. Суд указал, что соответствующая резолюция прямо не закрепляла возможность осуществления интернирования, когда уполномочивала войска "предпринимать все необходимые меры для поддержания безопасности и стабильности в Ираке". Резолюция СБ ООН 1546 от 8 июня 2004 г. в преамбуле заключала положение о том, что все силы обязаны действовать с соблюдением международного права, а Конвенция о правах человека является частью этого нрава. По мнению ЕСПЧ, резолюция 1546 уполномочила Великобританию предпринимать меры для поддержания безопасности и стабильности в Ираке, но не интернировать кого-либо без обвинения. Суд отметил, что события, о которых в деле идет речь, происходили в месте лишения свободы, подконтрольном исключительно британским войскам, поэтому Соединенное Королевство ответственно за интернирование Аль-Джедда ввиду отсутствия эффективного контроля со стороны ООП.

Следует отметить, что при совместных операциях по поддержанию мира ответственность за действия военного контингента лежит на той стороне, которая осуществляет оперативное командование и управление согласно договоренностям, определяющим условия сотрудничества между организацией и государством, предоставляющим войска. Таким образом, ответственность в каждом конкретном случае будет определяться в зависимости от степени эффективного контроля, осуществляемого каждой из сторон при проведении соответствующей операции^[7].

Итак, мы привели целый ряд примеров, когда суды детально рассматривали дела и устанавливали ответственность либо государств, либо международных организаций.

Иногда международная организация, являющаяся членом другой международной организации, также может быть призвана к ответственности в связи с деянием последней. Так, например, при оказании помощи или содействии в совершении международно-противоправного деяния одной международной организации со стороны другой первая организация может быть членом последней. Так как случаи привлечения к ответственности международных организаций в качестве членов другой организации существующей практике не известны, КМП ООН приняла решение урегулировать данный вопрос посредством ссылки на те положения проекта статей "Ответственность международных организаций", которые касаются ответственности государств-членов, отметив при этом, что основания отделять положения об ответственности соответствующих международных организаций от положений об ответственности государств-членов организации отсутствуют.

На основании положений указанного проекта статей "Ответственность международных организаций" можно выделить два круга вопросов, охватывающих ответственность государства в связи с деянием организации.

Первый – связан с ответственностью государства в случае участия в неправомерной деятельности международной организации и включает в себя:

– помощь либо содействие со стороны государства международной организации в совершении международно-противоправного деяния;

– осуществление государством руководства и контроля при совершении международно-противоправного деяния международной организацией;

– принуждение международной организации к совершению международно-противоправного деяния со стороны государства.

В первых двух случаях деяние государства – члена международной организации, совершенное им в соответствии с правилами этой организации, не порождает ответственности этого государства в соответствии с проектом статей "Ответственность международных организаций". При этом во всех трех случаях необходимо, чтобы государство знало об обстоятельствах международно-противоправного деяния, самое деяние являлось международно-противоправным в случае его совершения данным государством, а само государство не являлось членом соответствующей международной организации.

Второй круг вопросов охватывает ответственность государств-членов за международные противоправные деяния международной организации. При этом для призвания такого государства к ответственности необходимы следующие условия:

– государство – член ММПО, используя факт наделения организации компетенцией, имеющей отношение к существу одного из международных обязательств данного государства, обходит это обязательство, побуждая тем самым организацию совершить деяние, которое в случае его совершения государством представляло бы собой нарушение этого обязательства вне зависимости от того, является ли это деяние международно-противоправным для международной организации; т.е. государство использует правосубъектность той международной организации, в которой оно состоит, с целью обхода своих международно-правовых обязательств;

– государство – член ММПО согласилось нести ответственность за международно-противоправное деяние перед потерпевшей стороной или дало повод потерпевшей стороне полагаться на свою ответственность, при этом презюмируется, что в данном случае любая такая ответственность будет являться субсидиарной.

Проблема призвания к ответственности международных организаций. Данная проблема является одной из наименее разработанных в доктрине международного нрава.

По общему правилу потерпевшее государство или международная организация вправе призвать другое государство или другую международную организацию к ответственности в том случае, если нарушенное международное обязательство существует:

– перед потерпевшим государством или потерпевшей организацией в отдельности;

– группой государств или международных организаций, включающей это государство или первую международную организацию;

– международным сообществом в целом.

При этом нарушение обязательства должно особо затрагивать это государство или эту международную организацию либо радикальным образом менять положение всех тех других государств или международных организаций, перед которыми существует обязательство в том, что касается его дальнейшего исполнения.

В международно-правовой практике наметилась тенденция сочетания материальной ответственности международной организации и государств. Здесь возможны два варианта:

– установление солидарной ответственности организации и государств-членов;

– или ответственности самой организации.

В первом случае претензии об ответственности могут быть предъявлены как государствам-членам, так и организации. Во втором – претензии предъявляются только организации, которая сама решает вопрос о распределении бремени ответственности между своими членами. Например, в Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, 1972 г. была установлена солидарная ответственность при соблюдении следующих условий: любая претензия о компенсации за ущерб предъявляется в первую очередь международной организации, осуществляющей запуск объекта; если организация в течение шести месяцев не компенсировала суммы причиненного ущерба, то государство-истец может поставить вопрос об ответственности государств – членов организации.

Призвание к ответственности ММПО может осуществляться через процедуру урегулирования споров в судебном порядке. Международный Суд ООН не вправе рассмотреть спор с участием международных организаций по существу, он лишь может вынести консультативное заключение по запросу международной организации, являющейся специализированным учреждением ООН, и только в рамках компетенции этой международной организации.

Так, 14 мая 1993 г. ВОЗ обратилась в Международный Суд ООН с просьбой о вынесении им консультативного заключения по вопросу о последствиях, которые оказывает ядерное оружие на окружающую среду и здоровье человека, и о соответствии использования такого оружия государством в ходе войны или другого вооруженного конфликта нормам международного права и положениям Устава ВОЗ. Международный Суд ООН отказался вынести консультативное заключение в отношении запроса ВОЗ, мотивировав свое решение отсутствием у нее компетенции относительно предмета запроса, а именно допустимости использования ядерного оружия, что не входит даже в подразумеваемую компетенцию ВОЗ^[8].

Следует заметить, что позднее запрос о вынесении консультативного заключения Международным Судом ООН относительно угрозы или применения ядерного оружия был сделан также ГА ООН. В этом случае Суд в силу наличия у ГА ООН универсальной компетенции вынес консультативное заключение, в котором все судьи пришли к выводу о том, что как в обычном, так и в международном договорном праве отсутствует какое-либо определенное санкционирование угрозы или применения ядерного оружия, при этом угроза или применение силы посредством ядерного оружия противоречит § 4 ст. 2 Устава ООП и нарушает требования ст. 51 Устава ООН^[9].

В целом консультативные заключения по запросу международных организаций могут выносить многие международные суды. Например, Международный трибунал по морскому праву в 2011 г. по запросу Международного органа по морскому дну вынес консультативное заключение "Ответственность и обязательства государств, поручающихся за физических и юридических лиц в отношении их деятельности в Районе"^[10].

В отличие от Международного Суда ООН, ряд международных судебных учреждений может рассматривать споры с участием международных организаций.

Так, Постоянная палата третейского суда начиная с 1996 г. рассматривает споры с участием как государств, так и международных организаций при условии наличия согласия обеих сторон в споре. Международный трибунал по морскому праву рассматривал дело "Сохранение и рациональное использование запасов рыбы-меч в юго-восточной части Тихого океана (Чили/Европейское Сообщество)"^[11].

В проблеме ответственности ММПО следует выделить вопросы, относящиеся к возмещению ущерба лицам, состоящим на службе в международной организации.

Международные организации несут ответственность за обеспечение условий труда, которые оговорены в контрактах и определены в решениях, касающихся положения персонала. В этих целях в международных организациях создаются административные трибуналы (например, Административный трибунал ООН; Административный трибунал МОТ, обладающий юрисдикцией в отношении большинства специализированных учреждений ООН), которые являются судебной инстанцией, устанавливающей степень ответственности организаций в случае нарушения ими контрактов, условий найма, положений и правил для персонала и определяющей размеры компенсации за причиненный ущерб. Их решения имеют обязательную силу для спорящих сторон, т.е. для служащего международной организации и самой организации. ММПО не вправе отказаться привести решение трибунала в исполнение. На это было обращено внимание Международным Судом ООН в двух его консультативных заключениях 1954 и 1956 гг.^[12] относительно законной силы Административного трибунала ООН и Административного трибунала МОТ.

Данный вопрос также рассматривался Международным Судом ООН в его консультативном заключении 2012 г. "Решение № 2867 Административного трибунала Международной организации труда по жалобе, поданной против Международного фонда сельскохозяйственного развития (МФСР)"^[13]. Административный трибунал МОТ в своем решении от 3 февраля 2010 г. указал, что согласно положениям ст. II своего Устава он обладает компетенцией выносить решение по существу жалобы против МФСР, поданной г-жой С.-Г., являвшейся сотрудницей Глобального механизма Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и (или) опустынивание, особенно в Африке, в 1994 г. Исполнительный совет МФСР постановил оспорить вышеупомянутое решение Трибунала и передать вопрос о действительности этого решения на рассмотрение Международного Суда ООН. Международный Суд ООП в своем консультативном решении от 1 февраля 2012 г. поддержал легитимность действий Административного трибунала МОТ и неправомерность отмены его решения.

Что касается внесудебного порядка разрешения споров с участием международных межправительственных организаций, то здесь следует упомянуть такие формы призвания к ответственности, как следственные комиссии и комиссии по рассмотрению жалоб.

Если нескольким потерпевшим государствам или международным организациям причинен ущерб вследствие одного и того же международно-противоправного деяния, каждое государство или каждая международная организация вправе отдельно призвать международную организацию к ответственности.

Так, в Консультативном заключении от И апреля 1949 г. "О возмещении ущерба, понесенного на службе ООН" Международный Суд ООН пришел к выводу, что как ООН, так и национальное государство потерпевшего вправе предъявить требования "в отношении ущерба, причиненного... потерпевшему или правомочным лицам через него", отметив при этом отсутствие каких-либо международно-правовых норм, которые бы закрепляли возможность отдать приоритет одной или другой стороне в споре или которые бы понуждали либо государство, либо Организацию воздерживаться от заявления претензий международного характера^[14].

Призвание к ответственности возможно в отношении одной или нескольких международных организаций и одного или более государств в случае совершения ими международно-противоправного деяния. При этом призвать к ответственности можно каждое государство и каждую международную организацию в отдельности. К субсидиарной ответственности можно призвать, если призвание к первичной ответственности не позволило добиться возмещения.

Генеральный секретарь ООН не раз заявлял, что отражением международной ответственности ООН за деятельность вооруженных сил ООП является ее правосубъектность и способность обладать международными правами и обязанностями^[15]. В ходе оперативной деятельности ООН неоднократно складывались ситуации, в которых ей выдвигались требования от государств о возмещении причиненного в этих ситуациях ущерба.

Например, это имело место в 1960-х гг. в результате вмешательства чрезвычайных сил ООН в Конго в связи с отделением провинции Катанга. Тогда ООН признала свою ответственность, а с целью практического решения вопросов возмещения причиненного ущерба было заключено два соглашения: одно 27 ноября 1961 г. – с Республикой Конго и другое 20 февраля 1965 г. – с Бельгией (так называемое соглашение Спаак-У-Тана). Поскольку здесь речь шла о внедоговорной ответственности, было решено, что возмещение будет осуществляться либо в соответствии с внутренним правом соответствующего государства, либо на основе международного права без какого-либо упоминания о внутреннем праве. Соглашение с Конго обязывало стороны к проведению переговоров или обращению к арбитражной процедуре, т.е. предусматривало международно-правовые средства урегулирования спорных вопросов, в то время как порядок, установленный в соглашении с Бельгией, базировался на нормах бельгийского права и предусматривал платежи за заранее обусловленное возмещение.

Как отмечалось выше, реализация международно-правовой ответственности также нашла свое отражение в проекте статей "Ответственность международных организаций". В нем КМП ООН указала, что ответственная международная организация обязана прекратить существующее международно-противоправное деяние, предоставив надлежащие заверения и гарантии его неповторения.

Международная организация, ответственная за международно-противоправное деяние, обязана предоставить полное возмещение вреда потерпевшим субъектам международного права, который включает в себя любой ущерб, как материальный, так и моральный. Она не вправе ссылаться на внутренние правила для оправдания невыполнения своих обязательств, что, однако, не затрагивает применимости правил международной организации к ее государствам-членам или организациям, являющимся ее членами. При определении возмещения ущерба учитывается также наличие или отсутствие усугубления вреда.

Обстоятельства, исключающие противоправность деяния организации. Серьезные нарушения, возникающие из императивных норм международного права, сопряжены с грубым и систематическим невыполнением ММПО взятых на себя обязательств. Государства и международные организации должны сотрудничать с целью предотвращения правомерными средствами таких нарушений международного права.

Необходимо отметить, что проект статей КМП ООН "Ответственность международных организаций" предусматривает ряд различных по своей природе обстоятельств, совпадающих между собой по правовым последствиям, но исключающих противоправность такого поведения организации, которое в противном случае влекло бы за собой международно-правовую ответственность. Данные обстоятельства учитываются при квалификации поведения международной организации, совершившей международно- противоправное деяние, нарушившей принятое на себя обязательство вне зависимости от источника, такое обязательство закрепляющего. Среди обстоятельств, исключающих противоправность деяния организации, указанный проект статей закрепляет следующие обстоятельства:

– согласие (действительное согласие государства или международной организации на совершение другой международной организацией деяния, несовместимого со взятыми ею на себя международными обязательствами в той мере, в какой данное деяние остается в пределах указанного выше согласия, исключает противоправность деяния);

– самооборона (противоправность деяния международной организации исключается постольку, поскольку такое деяние является реализацией ею своего права на законную самооборону);

– контрмеры (противоправность деяния международной организации исключается в той мере, в какой данное деяние является результатом применения организацией в отношении государства или другой международной организации принудительных действий, направленных на обеспечение исполнения международных обязательств, вытекающих из правоотношений ответственности. При этом контрмеры не могут быть применены в отношении членов международной организации, за исключением наличия указанных выше условий их применения в случае, если данные контрмеры совместимы с правилами организации при отсутствии надлежащих средств принуждения организации или государства к соблюдению обязательств в отношении прекращения нарушения и возмещения ущерба. Контрмеры не применяются в отношении государства-члена или организации- члена за нарушение ими внутренних правил организации постольку, поскольку такие меры не предусмотрены самими правилами организации);

– форс-мажор (противоправность деяния исключается в случае появления какой-либо непреодолимой силы или непредвиденного события, которые не поддаются контролю со стороны международной организации, делая при таких обстоятельствах исполнение обязательства материально невозможным, за исключением случаев, когда форс-мажор целиком или в сочетании с другими факторами явился результатом действий ссылающейся на него международной организации либо организация взяла на себя риск возникновения такой ситуации);

– бедствие (противоправность деяния международной организации исключается при условии отсутствия у совершившего такое деяние в ситуации бедствия иного разумного способа спасения своей жизни либо жизни вверенных ему других лиц, за исключением случаев, когда ситуация бедствия является результатом действий целиком или в сочетании с другими факторами ссылающейся на него международной организации либо в случае, если такое деяние с вероятностью может создать сравнимую или большую опасность);

– состояние необходимости (международная организация вправе ссылаться на состояние необходимости в целях исключения последствий международно-противоправного деяния в случаях:

1) когда такое деяние, несовместимое с обязательствами международной организации, является единственным для нее средством защиты от большей или неминуемой опасности существенному интересу ее членов или международного сообщества в целом, если организация согласно международному праву обладает функцией по защите соответствующего интереса;

2) не влечет за собой серьезного ущерба существенному интересу международного сообщества либо государства или государств, в отношении которых существует соответствующее международное обязательство; при этом ссылка на состояние необходимости недопустима в случае, если соответствующее международное обязательство исключает возможность ссылки на состояние необходимости или данная международная организация способствовала возникновению состояния необходимости).

В целом институт ответственности международных организаций находится в стадии развития, особенно остро стоит вопрос привлечения к ответственности международных организаций, ибо судебная практика лишь формируется. С учетом постоянного возрастания количества MMITO, а также увеличения их влияния на международные отношения можно констатировать, что целостность системы международного права напрямую связана с совершенствованием норм ответственности международных организаций за нарушение взятых на себя обязательств.