Экспертизы законопроекта

В настоящее время любой законопроект проходит экспертизу с целью проверки его качества. Правовую экспертизу правительственных законопроектов до внесения их на рассмотрение Правительства РФ осуществляют Министерство юстиции РФ и Институт законодательства и сравнительного правоведения. В Положении о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации содержатся основные ориентиры в отношении того, какие вопросы должны быть освещены в заключении по результатам правовой экспертизы законопроекта (п. 29). В данном акте определяются сведения, которые должны содержаться в заключении Министерства юстиции РФ на вносимые Правительством РФ законопроекты, подготовленном по результатам правовой экспертизы:

а) предмет регулирования и его соответствие предметам ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установленным Конституцией РФ (с указанием статей);

б) состояние нормативного регулирования в данной сфере, необходимость и достаточность указанного законопроекта и перечня правовых актов, необходимых для реализации соответствующего федерального закона, для урегулирования затрагиваемых общественных отношений с учетом компетенции Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти;

в) оценка формы законопроекта (новый федеральный закон, внесение изменений в действующий федеральный закон и т.д.), соответствия его текста правилам юридической техники;

г) соответствие ОГЛАВЛЕНИЕ законопроекта нормам Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а также юридической практике;

д) иные юридические особенности законопроекта.

В соответствии с Указом Президента РФ от 29 октября 2003 г. № 1267 "Об обеспечении деятельности Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства" (в ред. Указа Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108) проекты федеральных законов в сфере гражданского права, подготовленные федеральными органами исполнительной власти, до их представления в Правительство РФ направляются на экспертизу в соответствующий Совет (п. 2)^[1]. При этом, как показывает практика, по подавляющему числу рассмотренных законопроектов Совет принял отрицательные заключения либо решения о необходимости их переработки^[2]. В литературе выдвигались предложения о том, чтобы все без исключения законопроекты проходили через соответствующие экспертные советы, мнение которых обязательно учитывалось бы при принятии закона, а наиболее важные законопроекты обязательно обсуждались юридической общественностью^[3].

Экспертиза законопроектов на коррупциогенность

Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов рассматривается в качестве одной из мер по профилактике коррупции (п. 2 ст. 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ΦЗ "О противодействии коррупции"). Такая экспертиза должна проводиться в отношении проектов любых нормативных актов с целью выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения (п. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов").

Антикоррупционная экспертиза осуществляется при проведении правовой экспертизы, выявленные коррупциогенные факторы отражаются в заключении. В отношении проектов федеральных законов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, антикоррупционную экспертизу осуществляет федеральный орган исполнительной власти в области юстиции, т.е. Министерство юстиции РФ^[4] (п. 1 ч. 3 ст. 3).

В соответствии с названным выше Федеральным законом (ч. 2 ст. 1) и утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96. Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов выделяют две категории коррупционных факторов: 1) факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность применения исключения из общих правил и 2) факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям (п. 3, 4).

В соответствии с данной Методикой первая разновидность коррупциогенных факторов выражается:

в широте дискреционных полномочий — отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); определении компетенции по формуле "вправе" — диспозитивном установлении возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций; выборочном изменении объема прав — возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); чрезмерной свободе подзаконного нормотворчества — наличии бланкетных и отсылочных норм, приводящем к принятию подзаконных актов, которые вторгаются в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших первоначальный нормативный правовой акт; принятии нормативного правового акта за пределами компетенции — нарушении компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

заполнении законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий — установлении общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

отсутствии или неполноте административных процедур — отсутствии порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; отказе от конкурсных (аукционных) процедур — закреплении административного порядка предоставления права (блага).

Вторая категория коррупциогенных факторов выражается:

• в наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установлении неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

• злоупотреблении правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) — отсутствии четкой регламентации прав граждан и организаций;

• юридико-лингвистической неопределенности — употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Ознакомившись с данной методикой, разработчики законопроекта смогут самостоятельно осуществить предварительную оценку подготовленного документа на предмет наличия коррупциогенных норм и внести в него необходимые коррективы.