Лекция 21. ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
В результате изучения главы бакалавр должен: знать концептуальные различия в правовых основах охраны окружающей среды зарубежных стран; систему источников экологического права европейских стран; правовые доктрины и принципы, основные акты экологического законодательства стран ЕС, США, Бразилии, Чили, Китая, Индии; особенности экологического нрава стран отдельных регионов;
уметь определять роль и влияние актов экологического законодательства Европы и США на формирование экологической политики и права в других странах; применять знания о принципах экологического управления в зарубежных странах для формулировки предложений по совершенствованию отечественного экологического законодательства;
владеть понятийным аппаратом в области экологического права зарубежных стран.
Правовые основы охраны окружающей среды в европейских странах
Экологическое законодательство зарубежных стран развивается неравномерно. Следует признать, что ведущая роль в формировании экологических принципов и их внедрении в зарубежные правовые системы остается за европейскими государствами. Анализ экологических положений конституций стран Европы позволяет утверждать, что правовые основы законодательства в сфере охраны окружающей среды формируются на таких базовых экологических принципах, как правовое обеспечение рационального природопользования, информационное сотрудничество в области охраны окружающей среды, предупреждение причинения и возмещение нанесенного экологического вреда. Более того, с момента образования Европейского Союза (ЕС) страны – члены данного сообщества восприняли защиту глобальной окружающей среды как целевую установку. В связи с этим, охрана окружающей среды не знает границ и экологическая политика ЕС не ограничивается территорией конкретного государства[1]. Основным источником экологического права европейских государств являются нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы охраны отдельных компонентов природы – атмосферного воздуха, почв, диких животных, отдельных видов растений, водных объектов, лесных ресурсов, или определяющие правовой режим отдельных уникальных и ценных природных комплексов. Немаловажную часть эколого-правовой базы европейских стран составляют документы, устанавливающие экологические требования к различным видам деятельности.
Система европейского права активно развивается последние четыре десятилетия. Ее особенностью является наличие общих рамочных требований в области охраны окружающей среды, которые действуют на территории стран Евросоюза в виде отдельных директив. Охрана окружающей среды направлена на предупреждение ее загрязнения посредством установления требований к качеству природных сред при помощи нормативов качества, экологических требований к отдельным производственным процессам, утверждения нормативов выбросов и сбросов. Большое внимание уделяется правовым аспектам переработки и утилизации отходов. В ЕС разработаны и утверждены стандарты для топлива, осуществляется контроль за экологичностью производимой промышленной и сельскохозяйственной продукцией, использованием генно-модифицированных продуктов. Источники экологического права ЕС могут быть объединены в следующие группы:
1) директивы и предписания общего характера (в их числе Директива 2003/4/EG Европейского парламента и Совета от 28 января 2003 г. о доступе общественности к информации об окружающей среде; Директива Европейских Сообществ 85/337/ЕЭС от 27 июня 1985 г. но оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду и т.д.);
2) директивы, предназначенные для регламентации контроля за экологическими последствиями хозяйственной деятельности предприятий и устанавливающие ответственность за причинение вреда окружающей среде (например, Директива 85/337/EWG Европейского совета от 27 июня 1985 г. о контроле над экологическими последствиями хозяйственной деятельности предприятий при определенных общественных и частных проектах; Директива 88/609/ EWG Европейского совета от 24 ноября 1988 г. об ограничении вредных выбросов крупных топливных установок в воздушную среду; Директива 2004/35/EG Европейского парламента и Совета от 21 апреля 2004 г. о юридической ответственности за нанесенный вред окружающей среде для предотвращения и компенсации ущерба и т.д.);
3) директивы и предписания, направленные на охрану отдельных природных компонентов и защиту объектов дикой природы (к ним можно отнести Директиву 79/409/ EWG Европейского совета от 2 апреля 1979 г. о сохранении видов птиц, живущих в дикой природе; Директиву 92/43/ EWG Европейского совета от 21 мая 1992 г. о сохранении природного ареала распространения для диких животных и растений; Предписание (ЕС) № 338/97 Европейского совета от 9 декабря 1996 г. о защите экземпляров диких видов животных и растений путем надзора за торговлей и т.д.);
4) директивы и предписания об охране окружающей среды от загрязнения бытовыми и производственными отходами (в их числе Директива 96/61/EG Европейского совета от 24 сентября 1996 г. об интегрированном избежании и снижении загрязнения окружающей среды; Директива 75/442/EWG Европейского совета от 15 июня 1975 г. об отходах; Предписание (ЕЭС) № 259/93 Европейского совета от 1 февраля 1993 г. по надзору и контролю за доставкой отходов в Европейское сообщество и из него;, Директива 1999/31/EG Европейского совета от 26 апреля 1999 г. о полигоне для складирования отходов; Директива 2000/76/EG Европейского парламента и Совета от 4 декабря 2000 г. о сжигании отходов и т.д.).
Наиболее активно происходит развитие законодательства в сфере защиты субъективных экологических прав. В европейском праве под экологическими правами понимается целый комплекс прав, включая основное право – право на благоприятную окружающую среду (в национальных документах оно формулируется по-разному), публичные права, а именно: право на судебную защиту от действий экологических правонарушителей, право на доступ к экологической информации, право на участие в принятии решений в области охраны окружающей среды, участие в оценке воздействия на окружающую среду, и частные права, например право на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением[2].
Следует подчеркнуть высокую степень влияния европейского права на развитие международного права окружающей среды и их активное взаимодействие. Ярким примером здесь является разработка и применение Директивы 90/313/ЕЭС о свободе доступа к информации об окружающей среде от 7 июля 1990 г. (позднее была заменена на Директиву 2003/4/EG Европейского парламента и Совета от 28 января 2003 г. о доступе общественности к информации об окружающей среде). Применение данного документа обусловило принятие ряда международных актов, главным образом Орхусской конвенции о доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998 г., которая сейчас является центральным документом в сфере защиты экологических прав в международном праве. Отсюда следует, что ЕС оказывает большое влияние как на национальное экологическое законодательство, так и на международную политику в области охраны окружающей среды.
Несмотря на столь положительное влияние европейского экологического права на международное право, оно не лишено изъянов и пробелов. До сих пор ведутся политические и научные дискуссии относительно обеспечения права на доступ к правосудию по экологическим делам. Этот вопрос решается на уровне национального законодательства стран Европы, поскольку отсутствует общий рамочный документ относительно возможности обращения в суд за защитой экологических прав, а в каждой европейской стране этот вопрос урегулирован в разной степени. Как отмечает ряд ученых, в Германии в суд за защитой экологических прав может обратиться лицо, чьи права были нарушены. В других странах экологический иск может быть подан любым лицом (Голландия, Ирландия). В Италии роль инициаторов судебного процесса отводится исключительно соответствующим экологическим ассоциациям, однако в большинстве стран правом на иск обладает любое лицо, подтвердившее свою личную или материальную заинтересованность в исходе дела (такое правило действует во Франции, Великобритании, Испании, Швеции, Финляндии)[3]. Таким образом, в деле защиты экологических прав граждан огромную роль играет экологическое законодательство каждой европейской страны. Поэтому, несмотря на существование общей правовой базы для стран Европейского Союза, национальное экологическое право отдельных стран имеет свои особенности.
Французская Республика. В ст. 69 Конституции Французской Республики 1958 г. закреплены полномочия экономического, социального и экологического совета, который обладает правом разрабатывать проекты экологических законов, ордонансов или декретов, а также выдвигать законодательные предложения. Совет может назначить одного из своих членов для изложения в палатах Парламента заключения Совета по представленным ему проектам или предложениям. При этом состав Экономического, социального и экологического совета, число членов которого не может превышать 233, и порядок его деятельности устанавливаются органическим законом.
Наличие отдельного органа экологического управления характерно для всех европейских стран, но конституционное закрепление правового положения особого специального органа управления в этой сфере не является типичным и свидетельствует о наличии особых правовых гарантий экологических прав. Впервые единый орган экологического управления был создан во Франции 27 января 1971 г., им стало Министерство по вопросам окружающей среды. Деятельность этой правовой структуры была направлена на разработку экологической политики и совершенствование законодательства об охране окружающей среды. Именно поэтому в 1970–1990 гг. экологическая политика Франции была направлена на разработку эколого-правовых актов и создание специализированных учреждений по сбору и уничтожению отходов, контролю за качеством воздуха и рациональному использованию энергии. Позднее эти учреждения стали платформой для нового органа экологического управления – Агентства по защите окружающей среды и использованию энергоресурсов (ADEME) и 26 региональных дирекций по защите окружающей среды (DIREN). Франция всегда комплексно и концептуально подходит к разработке и совершенствованию экологической политики, об этом свидетельствует наличие и качество таких правовых актов французского экологического законодательства, как Национальный план по охране окружающей среды и Кодекс по охране окружающей среды (Экологический кодекс Франции 2000 г.). Кодекс установил требования по охране атмосферного воздуха, водных ресурсов, почв и правила обращения с отходами.
Франция совершила определенный прорыв в области экологического страхования. В настоящее время Франция является признанным европейским лидером в области страхования экологических рисков, на долю которой приходится 42,1% европейского страхового рынка[4]. Причиной данного лидерства является наибольшее количество особо опасных объектов в энергетике, которыми располагает страна. Именно поэтому в концепции "Стратегии национальной безопасности" 1991 г. экологическому механизму обеспечения энергобезопасности уделяется значительное внимание, и его основным инструментом является экологическое страхование. Главный принцип, реализуемый в ходе экологической политики Франции, – предупреждение и максимальное сокращение потенциального ущерба окружающей среде в процессе хозяйственной деятельности.
Этот подход получил правовое закрепление в Законе 1993 г. "О превентивных мероприятиях в отношении технологических и природных рисков и возмещения ущерба". Наряду с этим были внесены поправки в Кодекс страхования Франции в части технологических катастроф. Тем самым французское экологическое законодательство закрепило перечень обязательных требований по созданию специализированных гарантийных фондов для возмещения ущерба пострадавшим от техногенных катастроф, а также включение в договоры имущественного страхования физических лиц покрытие ущерба в случае техногенных катастроф. Несмотря на то что экологическое страхование носит добровольный характер, эта мера повысила потребность в страховых продуктах в области экологических рисков во Франции, так как немногие промышленные предприятия были готовы к созданию дополнительных финансовых резервов. Упоминаемый закон предусматривает возможность пострадавшего от техногенных катастроф обратиться за возмещением в страховые компании, а не непосредственно к лицам, ответственным за ущерб; в данном правовом акте были сформулированы требования о проведении экспертизы рисков аварий и величины потенциального ущерба.
Великобритания. В Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии не принят общий документ, регламентирующий правовые вопросы охраны окружающей среды. Более того, "экологические положения в Британской Конституции могут быть обнаружены лишь в ее самых ранних частях. Их рассмотрение имеет значение, скорее, для историков, изучающих развитие законодательства, чем для анализа положений современного экологического законодательства"[5].
Экологическое законодательство стран королевства состоит из законов и подзаконных актов, которые посвящены охране отдельных элементов природной среды или регулированию конкретных видов антропогенного воздействия на природную среду. В Соединенном Королевстве действует система государственных органов, уполномоченных управлять охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов, во главе с Министерством окружающей среды. Министерство, в основном, выполняет координационные функции и обеспечивает общее политическое руководство.
С 1970 г. действует Комиссия по охране окружающей среды от загрязнения, имеющая статус независимой неправительственной организации, которая ведет наблюдение за эффективностью всей природоохранной деятельности в Великобритании и разрабатывает стратегические предложения в этой области[6].
Федеративная Республика Германия представляет совершенно уникальный тип государства в плане формирования экологического законодательства и реализации экологической политики. В качестве одной из важнейших государственных задач в ст. 20а Основного закона ФРГ отражена охрана природы, которая стала определяющей при формировании комплекса правовых актов экологической направленности. Право охраны окружающей среды Германии основано исключительно на эколого-ориентированных принципах, а именно: "принципе минимального вторжения, принципе сохранения окружающей среды, принципе причинителя вреда и принципе кооперации"[7].
Комплексным эколого-правовым актом ФРГ является Федеральный закон об охране природы и ландшафтном планировании от 20 декабря 1976 г., который продолжает действовать с многочисленными изменениями и дополнениями. К этому закону примыкают многочисленные экологические законы, в том числе: закон об эмиссиях 1974 г., о защите от авиашума от 30 марта 1971 г., о химикалиях 1990 г., о генной технике от 22 декабря 1993 г. о включении во все планы экономического развития вопросов охраны окружающей среды от 31 июля 1981 г., о рециркуляции в производственной сфере от 27 сентября 1994 г. и т.д.
Особенностью германской правовой системы является особое отношение к экологическому обучению производственного персонала. В законодательстве установлены обязательные требования в сфере аттестации сотрудников, задействованных в процессе промышленного и сельскохозяйственного производства. В ФРГ организован учет источников экологического права: по состоянию на 1 января 1995 г. в соответствующем банке данных насчитывалось 12 тыс. наименований законодательных и других нормативных правовых актов федерации и федеральных земель по экологическим вопросам, 2 тыс. наименований правовых актов Европейского союза, действующих на территории Германии, около 340 наименований международных соглашений и договоров, в которых Германия является стороной, а также 5 тыс. решений немецких судов и суда ЕС в области охраны окружающей среды. Наряду с Федеральным ведомством по охране окружающей среды в Германии действует Федеральное министерство по окружающей среде и радиационной безопасности.
В большинстве федеральных земель также действуют министерства по окружающей среде. Специфической чертой экологического управления является то, что правовое регулирование в области охраны окружающей среды и использовании природных ресурсов сосредоточено на уровне федеральных земель и местных органов власти.
Широкие правотворческие и административные права и полномочия законодательных органов федеральных земель определены Основным законом ФРГ 1949 г. Согласно ст. 15 Основного закона ФРГ, земля, природные ресурсы и средства производства могут быть в целях обобществления переданы в общественную собственность или другие формы общественного хозяйства законом, регулирующим вид и размеры возмещения. На практике эта норма эффективно реализуется, поэтому ограничение права собственности в целях охраны окружающей среды в пользу третьих лиц является распространенным в ФРГ. На федеральном уровне Бундесрат (государственный законодательный орган), Бундестаг (однопалатный орган народного представительства), канцлер, правительство, министерства и ведомства обладают рядом законодательных и административных полномочий, которые необходимы для решения общенациональных экологических задач.
Сфера полномочий федеральных органов в области охраны окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов ограничивается следующими основными функциями: разработка и реализация федеральной экологической политики; федеральное правотворчество и нормативно-правовое регулирование, стандартизация всех видов потребительской продукции с целью обеспечения экологической безопасности потребителей; координация всей природоохранной работы в стране, включая научно-технические исследования, воспитание и обучение населения; экологический мониторинг и статистика; международное сотрудничество, включая работу с Европейским союзом; регулирование производства, хранения, транспортировки, потребления и утилизации всех видов химических и биологических продуктов, включая медицинские препараты; регулирование и контроль всех манипуляций с опасными отходами; регулирование производства и использования всех видов радиоактивных веществ и атомной энергии. Согласно ст. 75 Основного закона ФРГ, Федерация имеет право издавать рамочные предписания по вопросам охоты, охраны природы и заботы о ландшафтах, распределения земли, пространственной организации и водного режима.
Королевство Испания. Испания также представляется весьма интересной страной с точки зрения распространения опыта экологического правотворчества, хотя бы потому, что право на благоприятную окружающую среду впервые было провозглашено именно в Конституции Испании 1978 г. и получило широкое распространение в 1980–1990-е гг. в основных законах других стран, в том числе и Российской Федерации. Согласно ст. 45 Конституции Испании, все имеют право на благоприятную для развития человека окружающую среду, все обязаны ее сохранять. Государственные власти следят за рациональным использованием всех природных ресурсов в целях защиты и улучшения качества жизни, а также для охраны и восстановления окружающей среды, опираясь при этом на необходимую коллективную солидарность. Лица, нарушившие право на благоприятную окружающую среду других лиц, подлежат, в соответствии с законом, уголовной или административной ответственности и обязаны возместить причиненный ущерб.
Согласно ч. 1 п. 23 ст. 149 Конституции Испании, к исключительному ведению государства относятся такие предметы, как основы законодательства по охране окружающей среды, независимо от полномочий автономных сообществ, для осуществления дополнительных охранительных мер. Что касается специальных органов экологического управления, то с 1965 г. общими вопросами охраны природы в Испании ведает Научная комиссия по охране природы.
В Испании существуют две основные категории охраняемых территорий – национальные парки и заповедники. В 1970-х гг. в стране насчитывалось шесть национальных парков и один заповедник общей площадью более 444 тыс. га. Испания является одной из ведущих стран но количеству объектов, отнесенных ЮНЕСКО к всемирному культурному наследию человечества. Почти все национальные парки расположены в горных районах северной Испании и на Канарских островах, поэтому в стране очень развито такое направление экологического предпринимательства, как экологический туризм.
В настоящее время основным органом в сфере экологического управления является Министерство сельского хозяйства, продовольствия и окружающей среды Испании (до декабря 2011 г. – Министерство окружающей среды, сельского хозяйства и морских ресурсов Испании). Функции данного министерства сводятся, в основном, к контролю за качеством сельскохозяйственной продукции, поскольку сельское хозяйство – это одно из приоритетных направлений экономики в стране. Этому способствует и тот факт, что Испания является первой страной в Европейском Союзе, начавшей выращивать генетически модифицированную кукурузу. Сейчас она выращивает примерно 75% от всего урожая генно-модифицированной кукурузы в Европе, что периодически провоцирует левые партии испанского парламента выдвигать правотворческие инициативы, запрещающие ее выращивание.
В заключение следует еще раз подчеркнуть всевозрастающую роль европейского экологического законодательства, оказывающего значительное влияние на развитие законодательства как стран Европы, так и Азии.