Экологическое право и концепция реформирования гражданского законодательства
В связи с обсуждением с 2008 г. новой концепции совершенствования гражданского законодательства, отграничение его от экологического законодательства и права приобретает крайне актуальный характер и заслуживает рассмотрения в отдельном параграфе. В новой Концепции развития гражданского законодательства, подготовленной в Совете по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ, затрагиваются природоохранные, природоресурсные проблемы, предлагается совершенствование или модернизация земельного, водного, лесного, горного, фаунистического законодательства, перенос ряда норм из актов экологического законодательства в ГК. Последний играет и должен продолжать играть важнейшую роль в обеспечении стабильности имущественных отношений, защите их добросовестных участников, в обеспечении реализации вещных прав на землю и иные природные объекты, которые в XXI в. из области преимущественно теории, из de lege ferenda, переходят в преимущественно практическую плоскость[1].
Необходимое и провозглашенное укрепление нравственных начал гражданского законодательства должно означать не дополнительный набор пожеланий и деклараций о необходимости соблюдения морали, добросовестности и нравственности (см. гл. 9 настоящей книги) в области имущественных отношений, что по нашему мнению, трудно достижимо без установления санкций, а комплекс конкретных предписаний, направленных на реальное выполнение конституционных требований, касающихся экологических отношений.
Важно определиться с тем, совершаются ли многочисленные, в том числе серьезные экономические, экологические правонарушения под "прикрытием" норм гражданского или экологического права (и в этом случае действительно надо присмотреться к этому прикрытию) либо они являются следствием пренебрежения граждан, юридических лиц, должностных лиц гражданско-правовыми, природоохранными и иными законодательными требованиями, неуважения к ним, их неисполнением.
В общих интересах россиян влияние государства и судебной власти на состояние гражданских, имущественных сторон правопорядка должно усиливаться, а императивность норм, регулирующих имущественные отношения, стабильность, устойчивость и предсказуемость гражданского, имущественного оборота, осуществляемого в соответствии с принципами законности и справедливости, должна повышаться. Большое количество специфических положений природоресурсного, природоохранного законодательства обусловливают продолжение отпочкования и относительно самостоятельное существование и применение природоресурсных, природоохранных специальных требований наряду с общими гражданско-правовыми предписаниями.
В гражданском законодательстве предусматривается право собственности на участки недр, лесные участки и водные объекты – с изъятиями, предусмотренными в ВК, ЛК и ФЗ о недрах. Что решающего может дать перенос этих норм из соответствующих федеральных законов о природных ресурсах в ГК? Включение специфических требований к осуществлению права собственности на земельные, лесные участки, на водные объекты, на участки недр в ГК лишь утяжелит и расширит и без того объемный ГК, сделает его значительно более подвижным, часто дополняемым, не произведя решительного поворота к неуклонному исполнению требований закона в части охраны и использования природных ресурсов.
Перевод большинства специфических требований к использованию природных объектов из природоресурсных законов в ГК приведет к ослаблению публичной составляющей их охраны, подчеркнет их прежде всего имущественный, а не экологический характер, что поколеблет устоявшиеся вышеназванные формулы Конституции, ЗК, ВК, ЛК, да и самого ГК. В Концепции не без оснований предлагается установить вещные права на земельные участки, а также на участки недр, водные объекты, которые должны быть принципиально едиными с вещными правами на земельные участки. Принципиально они и сейчас едины, а в частности сами авторы Концепции предлагают установить их публично-правовые ограничения в кодексах и законах об отдельных видах природных объектов. В чем же в таком случае будет состоять модернизация ГК?
Трудно согласиться с предложениями передать регистрацию некоторых вещных прав, в том числе на природные объекты, в арбитражные суды (как это предусматривается в ряде зарубежных стран), что, по мнению реформаторов, призвано повысить ее законность и добросовестность. Судебная система испытывает в настоящее время такие перегрузки от количества и характера дел, что добавление ей новых функций, не обусловленных рассмотрением конкретных споров, еще более затруднит перманентную, продолжающуюся два десятилетия и никак не заканчивающуюся судебно-правовую реформу, нуждающуюся, безусловно, в завершении и достижении основных, поставленных перед пей обществом целей, – обеспечении подлинной независимости суда, законности и надлежащего правопорядка.
Механический перенос многих положений федеральных законов о природных ресурсах в ГК не принесет автоматически повышения эффективности и добросовестности исполнения их природоохранных предписаний. Оптимальное сочетание в настоящее время гражданско-правовых и земельно-правовых требований в ЗК и других природоресурсных федеральных законах предусматривает в них:
– прямую ссылку на нормы ГК;
– пересказ, переложение в них норм ГК с учетом специфики природопользования;
– автономное изложение специфических природоохранных требований.
Предложение об устойчивости отношений по обороту природных объектов, признанных вещами, по-прежнему заслуживает поддержки (хотя острота проблемы, существовавшая в 1990-е гг. миновала), но не путем полного переноса регулирующих их норм из природоресурсных актов в ГК, а сохранения ведущей роли ГК в обеспечении стабильности имущественных отношений и структуры регулирования природоохранных, природоресурсных отношений.
Публичный, общественный характер природопользования и охраны природы достигается посредством принятия и реализации федеральных законов о природных ресурсах, которыми определяются особенности и ограничения оборота природных объектов, как вещей, имущества, и обеспечиваются в приоритетном порядке природоохранные требования к ним как к природным компонентам, элементам окружающей среды. Таким образом, не представляется перспективными попытки безбрежного расширения, превышения поля действия норм гражданского законодательства в сторону природных ресурсов, нуждающихся в повышенной публичной защите. Универсальный, апробированный тысячелетиями набор частноправовых методов обеспечения права собственности является применимым к полноценному гражданскому обороту, но из него изъяты либо в нем достаточно ограничены природные объекты.
Многочисленные сообщения о незаконном захвате водоохранных зон водоемов, земель особо охраняемых природных территорий, лесных участков вопиют и требуют усиления государственного, муниципального, общественного контроля над природопользованием, повышения административной ответственности за экологические правонарушения. Количество особенностей природных ресурсов таково, что оно создает им новое качество среди объектов гражданского оборота, требующее преимущественно императивных средств регулирования. Этому должно способствовать давно определенное, четкое формулирование пределов действия гражданского, экологического и иных отраслей российского законодательства, которое остается основополагающим в принципе и в связи с признанием равноправных частной, государственной и муниципальной форм собственности.
Регулирование охраны и использования природных объектов наглядно видно на примере земли: осуществляется императивно, исходя из представлений о ней прежде всего как о природном ресурсе, средстве производства в сельском и лесном хозяйстве, основе жизни и деятельности, и как о земельном участке – недвижимом имуществе, объекте права собственности. Первое качество и свойство земли служит предметом регулирования земельного законодательства, отражающего публичные и частные интересы, имеющего преимущественно публичный характер, второе – гражданского законодательства, содержащего частные и публичные интересы, содержащего в основном диспозитивные нормы.