Экологическое и гражданское право: пределы взаимной экспансии

Разграничение сфер действия гражданской и иных отраслей российского права и законодательства является в настоящее время одной из самых острых проблем не только природоохранного, экологического права, но и общей теории права: взаимной экспансии способствуют, с одной стороны, экологизация всех отраслей права, а с другой – подчинение правилам гражданского права оборота всех вещей, в том числе природных объектов, включенных в этот оборот.

Соотношение экологического и гражданского права и законодательства РФ тем более важно, что в ряде норм природоресурсных кодексов и законов РФ предусматриваются, например, недопущение приватизации определенного имущества в отрыве от земли, заключение ряда гражданско-правовых договоров и других сделок по поводу природных объектов по правилам, предусмотренным в ГК.

Концептуальными и имеющими отношение к экологии являются природоохранные положения гражданского законодательства: земельные и иные природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и иных природных ресурсах (ст. 129 ГК); к недвижимым вещам (недвижимости) относятся земельные участки и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (ст. 130 ГК); владение, пользование и распоряжение земельными и иными природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственником (в отношении недр и многих других природных ресурсов и объектов – только государством) свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (ст. 209 ГК).

Следование строений судьбе главной вещи – земле подтверждается судебной практикой. По постановлению Президиума ВАС РФ от 15.04.2008 по иску о нечинении препятствий в проведении восстановительных работ поврежденного огнем принадлежащего истцу на праве собственности нежилого здания и об обязании допустить на охраняемую строительную площадку ответчика истца направлено на новое рассмотрение, так как истец как законный пользователь части земельного участка обладает правом на ремонт и восстановление здания, а действия ответчика, препятствующего восстановлению здания, нарушают права истца^[1].

Представляется, что законодателю не следует уходить от чеканной и оправдавшей себя в теории и на практике формулы ч. 3 ст. 129 ГК, почерпнутой из западноевропейского гражданского законодательства. Эта формула основывается на ч. 1 ст. 9, ч. 2 и 3 ст. 36 Конституции и получает последующее отражение в ст. 209 ГК. ч. 3 ст. 3 и др. ЗК, ч. 2 ст. 3 ЛК, ч. 2 ст. 4 ВК и в других федеральных природоресурсных законах.

Гражданское законодательство, согласно п. "о" ст. 71 Конституции, относится к ведению Российской Федерации, земельное, природоресурсное, природоохранное, согласно п. "в", "д", "к" ч. 1 ст. 72 Конституции, – к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Разграничение земельных, иных природоресурсных и связанных с ними имущественных полномочий между федерацией и ее субъектами напрямую зависит от конституционного разграничения предметов ведения между ними, размежевания и взаимодействия экологического, гражданского и иных отраслей российского права и законодательства^[2].

Выбор соответствующих норм и требований отраслей права и законодательства при правоприменении имеет немаловажное значение для упорядочения общественных отношений, определения вещных и иных прав на природные ресурсы, на объекты природопользования, для решения экологических и иных споров. Соотношением гражданского и природоресурсного, всего экологического законодательства во многом определяется дальнейшее состояние природной среды обитания, качество окружающей среды и организация рационального использования природных ресурсов.

Наиболее близко соприкасается с гражданским правом природоресурсное право – подотрасль экологического права, поскольку земельные участки, некоторые иные природные объекты служат наиболее массовым и распространенным объектом гражданского оборота по сравнению с другими природными ресурсами. Проблема сочетания природоресурсного, прежде всего земельного, права и законодательства и гражданского права и законодательства имеет давнюю историю и в настоящее время вызывает озабоченность не только специалистов, но и широкой общественности, десятков миллионов землевладельцев и не должна исчерпываться одномоментной реализацией положений концепции.

Дискуссии начались уже в начале XX в., когда в межевом институте и землемерных училищах была введена учебная дисциплина "Земельное право". Об особом положении земельных участков среди оборота других вещей успели высказаться Г. Шершеневич, К. Победоносцев и другие известные цивилисты того времени. Отмена частной собственности на землю "навсегда" по требованию социалистов-революционеров в октябре 1917 г. привела к установлению уголовной ответственности за любые сделки с землей, предусматривавшейся в продолжение семидесяти лет. В контексте темы определения соотношения природоресурсного и гражданского права, в условиях исключения купли-продажи земель основными теоретическими проблемами второй четверти XX в. стали правовое регулирование использования земли преимущественно в сельскохозяйственных целях и организация охраны и рационального использования лесов, вод как объектов, исключительно связанных с землей и регулируемых земельным правом^[3].

В настоящее время затихли основные дебаты по поводу частной собственности на землю и предложения о референдумах по поводу ее купли-продажи; десятки миллионов собственников, арендаторов и владельцев земельных участков оформили свои права на них. Законодателем определены возможности, ограничения и пределы оборота земельных и лесных участков, водных объектов, находящихся в частной собственности, хотя и здесь возникают дискуссионные вопросы, требующие самостоятельного обсуждения и законодательного решения. Среди них – о степени и масштабах ограничения гражданского оборота земель, предусмотренных в ст. 56, 56–1, 94–100 и др. ЗК, о купле-продаже лесов, находящихся на землях лесного фонда и землях иных категорий; об охране водных объектов, расположенных на земельных участках, находящихся в частной собственности; об усилении правовой защиты земель особо охраняемых природных территорий; о восстановлении муниципального экологического и развитии муниципального земельного контроля; о полноценной государственной экологической экспертизе проектов, которые могут повлечь негативные последствия для земель, иных природных ресурсов и окружающей среды.

В условиях активного, в продолжение полутора десятилетий перманентного изменения, так называемого "совершенствования", российского природоресурсного, прежде всего земельного, экологического законодательства, гражданское законодательство являет собой островок стабильности, которую трудно переоценить. Его влияние на все природоресурсное, экологическое и иные отрасли российского законодательства продолжает быть доминирующим, и если не исключающим, но сдерживающим многочисленные дополнения в ЗК, ВК, ЛК, ФЗ об охране окружающей среды, о животном мире, о недрах, составляющие экологическое законодательство.

Надо определиться в принципе с вопросом соотношения гражданского и природоресурсного, природоохранного права. Лучше, чем предусматривается в ч. 1 ст. 1 ЗК, а это можно отнести и к другим, введенным в гражданский оборот природным объектам, сказать трудно, а именно: земля – основа жизни и деятельности человека, природный объект, важнейшая составная часть природы, природный ресурс и одновременно – недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю; регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком; при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель.

Неоднократно рядом депутатов предпринимались усилия по отмене ч. 3 ст. 3 ЗК (опосредованной приведенными нормами Конституции и ГК), согласно которой имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Однако юридическое сообщество и Федеральное Собрание РФ не изменяет этой основополагающей для понимания соотношения земельного и гражданского законодательства нормы.

Обращает на себя внимание понятие специального закона, который, согласно общепринятым принципам права, в случае разночтений между нормами законов, должен иметь приоритетное значение по отношению к общему закону. Обоснованно можно считать гражданское законодательство, устанавливающие общие правила осуществления имущественных отношений, более общим законом (по вопросам имущественного оборота!) по отношению к законам о природных ресурсах и объектах, имущественный оборот которых должен осуществляться по общим правилам ГК с изъятиями, установленными специальными законами об этих природных ресурсах и объектах. Специальными законами, имеющими приоритетный характер, по отношению к общему закону – ГК являются законы об акционерных обществах, о кооперации, о сельскохозяйственной кооперации, о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и др. Специальными законами можно считать ВК, ЛК и другие федеральные природоресурсные законы.

Обсуждению соотношения гражданского и экологического права и законодательства как формально равноценных отраслей российского права и законодательства, как общего и специального методов и направлений регулирования имущественных отношений, как преимущественно частного и преимущественно публичного начал регулирования, как и их разграничению посвящено немало работ, где перечисляются их общие и особенные признаки^[4]. Не повторяя их, можно назвать некоторые, актуализируемые в настоящее время свойства земель и иных природных объектов как специфичных вещей: нерукотворное, в основном, происхождение земельных, лесных участков и иных природных объектов; их незаменяемость, непереме- щаемость, невосполнимость, неучтожаемость и неупотребляемость до конца; преимущественно публичный характер природопользования и целей, направлений, способов охраны окружающей среды; многочисленные ограничения и обременения на оборот природных объектов, полное исключение участков недр и некоторых иных природных объектов из гражданского оборота; деление земель на категории по их целевому назначению, зонирование земель, классификация лесов, недр, водоемов.

Сформировалась за столетие система земельного, природоресурсного, экологического права и законодательства; изменение ее повлечет ломку правовых отношений, нуждающихся в стабилизации, а не в переустройстве и перезагрузке. Не следует забывать сложное десятилетие, предшествующее принятию многострадальных действующих ЗК, ВК, ЛК, в продолжение которого конкурировали позиции президента, правительства, палат парламента и их фракций. Оптимальным является сочетание в настоящее время гражданско-правовых основ регулирования оборота находящихся в обороте природных объектов со специфическими природоохранными положениями и ограничениями, которыми регулируются использование природных ресурсов и охрана окружающей среды.

За последнее время осуществлены разнообразные реальные правовые меры по обеспечению имущественных прав на земельные участки и иные природные объекты – государственный кадастр земельных участков и иных природных объектов включен в государственный кадастр других объектов недвижимости с сохранением их специфики; функционирует единый государственный орган регистрации земель, других природных объектов и иных объектов недвижимости – Росреестр.

Создается модель единого объекта недвижимости, который возникает при совпадении личности собственника земельного участка и собственника находящегося на нем строения, сооружения, иного недвижимого имущества: если собственник строения не является собственником занимаемого данным объектом земельного участка, то земельное законодательство и практика его применения предполагают его право пользования таким участком для прохода к принадлежащему ему строению. Если здесь и возникают проблемы, то не в связи с недостатком вещных прав на природные объекты и иную недвижимость, предусмотренных в законе, а в недостатках его реализации; законом предполагается в настоящее время регистрация права государственной, муниципальной и частной собственности на природные объекты.

В ч. 3 ст. 36 Конституции говорится об условиях и порядке пользования землей, определяемых на основе федерального закона, и в многочисленных региональных законах об использовании и охране земель в субъектах РФ, об обороте земель сельскохозяйственного назначения (последнее слово принадлежит законодателю); именно земля как объект правового регулирования имеет столько природных, географических и иных региональных особенностей, что лишить законодателя возможностей учета этих особенностей не представляется возможным и кажется бесперспективным. Здесь можно констатировать достоинства сочетания гражданского и природоресурсного законодательства, при котором региональное правотворчество не должно выходить за рамки компетенции РФ, устанавливающей общие правила поведения в имущественных отношениях, и использовать совместную и собственную компетенцию в области регулирования природоресурсных отношений^[5].

Эти теоретические размышления в основном подтверждаются практикой. ВАС РФ, рассмотрев заявления Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Читинской области и государственного учреждения "Читинская КЭЧ района", в определении от 21 мая 2008 г. установил: территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Читинской области обратилось с иском к обществу с ограниченной ответственностью "Тантал" о взыскании убытков, составляющих стоимость земельного участка и образовавшихся от незаконного строительства жилого многоквартирного дома на данном земельном участке, находящемся в федеральной собственности и предоставленном в постоянное (бессрочное) пользование Читинской КЭЧ для нужд обороны.

В результате действий по осуществлению строительных работ на земельном участке у ООО в соответствии со ст. 15, 1064 ГК, ст. 9, 62, 63 3 К возникла обязанность возместить РФ в доход федерального бюджета сумму убытков в размере рыночной стоимости земельного участка. В круг обстоятельств, подлежащих доказыванию по настоящему делу, подлежат включению: противоправный характер поведения ответчика, нарушение норм градостроительного, земельного и иного законодательства, наличие вреда и его размер, причинная связь между противоправным поведением причинителя вреда и наступившими последствиями, вина причинителя вреда, принадлежность имущества истцу, принятие мер истцом, направленных на предотвращение либо уменьшение размера убытков.

Суд признал правомерными доводы ответчика, что на момент подписания договора о сотрудничестве и начала строительства Читинская КЭЧ обладала всеми необходимыми документами, достаточными для организации и проведения строительства многоквартирного жилого дома, предусмотренными градостроительным законодательством РФ. Ответчик доказал отсутствие своей вины в причинении убытков в виде реального ущерба, связанного с фактической утратой земельного участка истцом. Отсутствие вины является основанием для отказа в удовлетворении исковых требований о взыскании убытков в виде реального ущерба. Из представленных материалов не усматривается, что нарушаются единообразие в толковании и применении судами норм права, права и свободы человека и гражданина, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ, а также права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы.