Эффективность и справедливость государственного управления

Понятие справедливости имеет философское, юридическое и экономическое определения. Юридическое, или правовое, определение справедливости берет свое начало с трудов античных мыслителей. Так, Аристотель, рассматривая справедливость как правосудие и законность, провозглашал ее суммой всех добродетелей. Он же заложил основы выделения двух ее типов: распределительной, когда разделение благ происходит но принципу соотношения вклада каждого претендента в общее дело, и компенсаторной (уравнительной), когда распределение благ происходит без учета личных свойств каждого, па основе свободного договора между субъектами^[1].

Т. Гоббс рассматривал справедливость как естественный закон, предписывающий соблюдение соглашений^[2], который может возникнуть только в отношении собственности и в условиях наличия власти, подкрепленной правом осуществления наказания за нарушение соглашений. Такую власть может обеспечить только государство, "достаточно сильное, чтобы принудить людей к выполнению своих соглашений, с чем совпадает также начало собственности". Г. Гегель также связывал справедливость с собственностью и правом, определяя ее как такое состояние общества, когда "законы ведут к процветанию государства, и свободная собственность есть основное условие его блеска".

В современной российской теории государства и права принята легалистическая, или формальная, концепция, определяющая, что в суде справедливым будет решение, соответствующее закону, так как справедливость заложена в праве (формула "что законно, то и справедливо"). Обосновывается это тем, что, во-первых, законодательная деятельность представляет собой своего рода общественный договор — современные законодательные органы избираются, соответственно, представляют интересы всех слоев и групп населения, а во-вторых, формальное следование букве закона позволяет избежать пристрастности, личностного оценочного подхода.

Экономисты также подчеркивали важность соотношения понятий "справедливость", "благо" и "собственность", но перенесли акцент на материальную составляющую. А. Смит понимал под справедливостью отсутствие вреда, как материального, так и морального, а также возмещение ущерба, причиненного неправомерными действиями. Она подразумевает соразмерность действия и вознаграждения или наказания, следующего за ним, что может быть достигнуто только при применении единых критериев оценки как того, так и другого.

Марксистская концепция социальной справедливости основана на принципе соразмерности, но она добавляет критерии потребностей и ценностей, т.е. блага должны распределяться в соответствии с вкладом человека в их производство и с учетом его потребностей, исходя из их ценности в условиях данного общества^[3]. Ценностный критерий позволяет объяснить относительность справедливости в разных обществах. Дж. М. Кейнс, выступая против уравнительной справедливости, тем не менее подчеркивал роль государства в устранении неравенства, свойственного капиталистическому обществу. Он утверждал: "Государство должно будет оказывать свое руководящее влияние на склонность к потреблению частично путем соответствующей системы налогов, частично фиксированием нормы процента и, возможно, другими способами"^[4].

М. Фридман также отвергал равенство как основу справедливости. Истинная справедливость заключается, по его мнению, не в равенстве результата, а в равенстве возможностей, т.е. в свободном доступе к возможности получения благ как платы за предпринятые усилия: "Система свободной конкуренции высвобождает энергию и способности людей, давая им возможность преследовать свои собственные цели, и при этом защищает их от помех и произвола со стороны их сограждан или властей"^[5].

Экономическое определение справедливости легло в основу концепции социального государства, или "государства всеобщего благосостояния" (welfare state). Дж. Роуз сформулировал его как комплекс трех идей: свободы, равенства и вознаграждения за деятельность ради общего блага. Задачей социального государства является обеспечение таких условий, при которых каждому гражданину предоставлена возможность получать доход, достаточный для удовлетворения своих потребностей. Прямые дотации государства выделяются для малоимущих категорий — нетрудоспособных граждан или граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации — за счет перераспределения средств, полученных у высокодоходных категорий в виде налогов и отчислений.

Эффективность государственного управления в условиях социального государства также оценивается с позиции экономики. Экономическая эффективность (продуктивность или производительность) — это объем продукции в расчете на единицу используемых ресурсов, факторов производства. Соответственно, эффективность государственного управления подразумевает минимизацию расходов для достижения необходимых результатов. Однако такое определение эффективности приводит к парадоксальному результату: государство, которое призвано снизить неравенство и обеспечить справедливое распределение общественных благ, начинает искать возможность снизить объем затрат, в том числе за счет сокращения дотаций или перераспределения бюджетных расходов. В итоге управление сосредотачивается на процессе сбора и перераспределения общественных благ, что приводит к обвинениям государственного аппарата в бюрократизме и формальном подходе к решению государственных задач.

Оценка социальной эффективности позволяет акцентировать внимание на результат, так как предполагает анализ степени достижения основных задач государственного управления. В условиях социального государства в качестве основного критерия может рассматриваться качество жизни — интегральный показатель, позволяющий оценить удовлетворенность потребностей граждан в стране. Организация Объединенных Наций в качестве критериев качества жизни рассматривает здоровье и долголетие, доступность образования и уровень доходов, измеряемый как величина ВВП на душу населения по паритету покупательной способности. Некоторые исследователи включают в перечень показателей также социальную удовлетворенность, т.е. оценку гражданами справедливости властных органов, выявляемую в результате социологических исследований.

Таким образом, одним из критериев эффективности государственного управления выступает справедливость, представляющая собой одну из основных социальных ценностей. Это не означает, что государство должно обеспечить равенство в уровне доходов, напротив, доходы должны зависеть от личных качеств и трудовых затрат граждан. Эффективным является такое социальное государство, которое обеспечивает:

• равный доступ граждан к органам здравоохранения, что обеспечит возможность сохранения и воспроизводства человеческого потенциала общества;

• равный доступ к образованию, гарантирующему возможность распространения знаний и повышения перспектив повышения дохода граждан за счет эффективного труда;

• свободное предпринимательство, что может обеспечить реализацию индивидуальных возможностей людей к получению более высокого дохода;

• социальную помощь малоимущим гражданам, которые не могут самостоятельно обеспечить себе уровень дохода, обеспечивающий выживание, обеспечение доступности потребительских товаров и услуг (продуктов питания, одежды, жилища и т.н.);

• поддержку общественным организациям, которые созданы для обеспечения широкого доступа к ценностям, повышающим удовлетворенность людей социальными условиями жизни (например, религиозным организациям или "школам третьего возраста", которые обеспечивают общение одиноким пожилым гражданам);

• стимулирование частных фирм к принятию социальных программ, обеспечивающих направление части доходов в пользу малоимущих граждан и развитие социальной сферы в регионах (государственно-частное партнерство);

• проведение социальной политики, обеспечивающей выравнивание уровня доходов различных групп населения для снижения социальной напряженности;

• защиту прав и свобод граждан, гарантированное наказание в случае совершения правонарушения без учета социального статуса преступника.

При этом государство не имеет права ограничивать свободную конкуренцию, нарушать свободу слова, совести и мнения, регулировать личную жизнь граждан. Законодательная деятельность должна руководствоваться общественными интересами и учитывать общественное мнение. Государственное управление должно осуществляться открыто и гласно, ориентироваться на все общество, а не на защиту интересов элиты.