Эффективность российской бюрократии
Проблема эффективности бюрократического управления всегда вызывала и вызывает острые дискуссии. Особенно в контексте постоянного роста количества чиновников, занятых в системе государственного управления. Общее число российских чиновников на конец 2014 г. составило около 1,6 млн человек. Особенно заметен рост чиновников на региональном уровне (табл. 15.1).
Таблица 15.1
Численность работников государственных органов и органов местного самоуправления Российской Федерации по ветвям власти и уровням управления (на конец года, тыс. чел.)
|
Место работы |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
В государственных органах, органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований Российской Федерации1, всего |
1161,5 |
1140,6 |
1252,3 |
1300,5 |
1318,6 |
1462,0 |
1577,2 |
1623,9 |
1670,8 |
1674,8 |
1648,4 |
1603,7 |
1572,2 |
1548,1 |
|
Из них в органах: законодательных |
15,4 |
19,2 |
20,4 |
21,7 |
22,9 |
24,4 |
26,1 |
27,9 |
31,8 |
31,8 |
32,8 |
30,3 |
32,9 |
33,2 |
|
исполнительных |
1027,3 |
981,4 |
1070,2 |
1100,4 |
1100,7 |
1234,4 |
1342,6 |
1385,4 |
1420,6 |
1415,1 |
1385,3 |
1341,5 |
1301,9 |
1264,8 |
|
судебной власти и прокуратуры |
113,7 |
134,3 |
153,9 |
168,5 |
184,5 |
192,8 |
197,1 |
197,6 |
203,4 |
212,6 |
214,6 |
215,7 |
218,7 |
230,2 |
|
других |
3,1 |
3,5 |
5,5 |
7,4 |
7,9 |
8,3 |
9,3 |
10,8 |
12,9 |
13,1 |
13,5 |
14,1 |
16,4 |
17,5 |
|
на региональном уровне1, всего |
1122,7 |
1103,4 |
1214,5 |
1261,8 |
1283,0 |
1420,9 |
1534,7 |
1582,8 |
1626,1 |
1627,5 |
1600,9 |
1557,7 |
1523,9 |
1499,5 |
|
из них в органах: законодательных |
11,2 |
15,4 |
16,1 |
17,3 |
18,8 |
20,2 |
21,9 |
25,0 |
27,6 |
27,6 |
28,7 |
27,4 |
29,1 |
29,4 |
|
исполнительных |
999,1 |
954,1 |
1043,0 |
1072,8 |
1076,3 |
1204,2 |
1311,1 |
1353,9 |
1387,4 |
1379,5 |
1349,5 |
1305,9 |
1265,3 |
1228,2 |
|
судебной власти и прокуратуры |
110,5 |
131,0 |
150,5 |
165,0 |
180,9 |
189,1 |
193,3 |
194,1 |
199,3 |
208,3 |
210,2 |
211,3 |
214,0 |
225,4 |
|
других |
2,0 |
2,2 |
4,1 |
5,9 |
6,4 |
6,8 |
7,8 |
9,2 |
11,3 |
11,5 |
11,9 |
12,5 |
14,9 |
15,9 |
|
В федеральных государственных органах1, всего |
521,0 |
504,9 |
590,3 |
615,9 |
628,0 |
766,8 |
828,5 |
838,8 |
854,7 |
878,0 |
868,8 |
835,9 |
813,3 |
793,3 |
|
из них в органах: законодательной власти |
4,4 |
4,5 |
4,8 |
4,7 |
4,6 |
4,7 |
4,7 |
3,2 |
4,7 |
4,8 |
5,3 |
3,5 |
5,0 |
5,1 |
|
исполнительной власти |
402,6 |
374,8 |
444,4 |
459,2 |
457,4 |
590,4 |
646,9 |
657,1 |
667,0 |
682,9 |
671,1 |
639,1 |
612,1 |
589,0 |
|
судебной власти и прокуратуры |
110,7 |
122,0 |
137,4 |
148,1 |
161,9 |
168,0 |
173,2 |
174,6 |
179,2 |
186,5 |
188,6 |
189,7 |
192,5 |
195,4 |
|
других |
1,2 |
1,3 |
1,4 |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
1,6 |
1,6 |
1,6 |
1,6 |
1,6 |
1,6 |
1,6 |
|
на федеральном уровне1, всего |
38,8 |
37,2 |
37,9 |
38,6 |
35,6 |
41,1 |
42,5 |
41,1 |
44,7 |
47,3 |
47,5 |
46,0 |
48,3 |
48,6 |
|
из них в органах: законодательной власти |
4,2 |
3,8 |
4,3 |
4,3 |
4,1 |
4,2 |
4,1 |
3,0 |
4,2 |
4,2 |
4,1 |
2,8 |
3,8 |
3,8 |
|
исполнительной власти |
28,5 |
27,3 |
27,1 |
27,6 |
24,4 |
30,2 |
31,5 |
31,4 |
33,3 |
35,6 |
35,7 |
35,7 |
36,6 |
36,6 |
|
судебной власти и прокуратуры |
3,2 |
3,3 |
3,4 |
3,5 |
3,6 |
3,7 |
3,8 |
3,6 |
4,1 |
4,3 |
4,4 |
4,4 |
4,7 |
4,9 |
|
других |
1,2 |
1,3 |
1,4 |
1,5 |
1,5 |
1.5 |
1,5 |
1,6 |
1,6 |
1,6 |
1,6 |
1,6 |
1,6 |
1,6 |
|
на региональном уровне1, всего |
482,1 |
467,6 |
552,5 |
577,3 |
592,4 |
725,6 |
786,0 |
797,7 |
810,0 |
830,7 |
821,4 |
789,8 |
765,0 |
744,7 |
|
из них в органах: законодательной власти2 |
0,2 |
0,7 |
0,5 |
0,4 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,3 |
0,6 |
0,6 |
1,2 |
0.6 |
1,2 |
1,2 |
|
исполнительной власти |
374,1 |
347,6 |
417,3 |
431,6 |
432,9 |
560,2 |
615,5 |
625,7 |
633,7 |
647,3 |
635,4 |
603,4 |
575,5 |
552,4 |
|
судебной власти и прокуратуры |
107,5 |
118,7 |
134,0 |
144,6 |
158,3 |
164,3 |
169,4 |
171,0 |
175,1 |
182,2 |
184,1 |
185,3 |
187,8 |
190,5 |
|
В государственных органах субъектов Российской Федерации, всего |
192,8 |
192,7 |
206,6 |
218,6 |
220,6 |
230,7 |
241,5 |
263,6 |
291,8 |
283,6 |
272,6 |
265,9 |
262,1 |
264,7 |
|
Из них в органах: законодательной власти |
8,1 |
8,4 |
8,9 |
9,4 |
9,8 |
10,0 |
10,5 |
11,3 |
12,4 |
12,3 |
12,5 |
11,5 |
12,5 |
12,7 |
|
исполнительной власти |
179,7 |
169,9 |
177,1 |
182,8 |
181,9 |
189,2 |
200,0 |
221,1 |
246,6 |
236,5 |
225,1 |
219,0 |
213,3 |
206,6 |
|
судебной власти3 |
3,0 |
12,3 |
16,5 |
20,4 |
22,5 |
24,8 |
23,8 |
23,0 |
24,2 |
26,1 |
26,0 |
26,0 |
26,2 |
34,9 |
|
других |
2,0 |
2,2 |
4,1 |
5,9 |
6,4 |
6,8 |
7,1 |
8,1 |
8,6 |
8,7 |
8,9 |
9,4 |
10,1 |
10,5 |
|
В органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований4, всего |
448,0 |
443,0 |
455,4 |
466,0 |
470,0 |
464,5 |
507,2 |
521,6 |
524,3 |
513,1 |
507,0 |
501,9 |
496,7 |
490,1 |
|
Из них: в представительных органах муниципальных образований |
3,1 |
6,3 |
6,7 |
7,6 |
8,5 |
9,7 |
10,9 |
13,4 |
14,6 |
14,7 |
15,0 |
15,3 |
15,4 |
15,5 |
|
в местных администрациях (исполнительно-распорядительных органах муниципальных образований) |
444,9 |
436,7 |
448,7 |
458,4 |
461,5 |
454,8 |
495,6 |
507,1 |
507,0 |
495,7 |
489,0 |
483,5 |
476,6 |
469,3 |
Примечания.
1. В итоги включены: Администрация Президента Российской Федерации (на федеральном уровне), аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (на региональном уровне).
2. Включены данные о помощниках депутатов палат Федерального собрания Российской Федерации.
3. Формирование института судебной власти субъектов Российской Федерации началось с 1998 г.
4. Формулировки наименований органов местного самоуправления приведены в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Φ3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В итоги по органам местного самоуправления включены данные по контрольно-счетным органам муниципальных образований, иным органам местного самоуправления и избирательным комиссиям муниципальных образований.
Естественно, что рост бюрократии вызывает определенные вопросы, на которые социологи периодически пытаются дать свои ответы. На результатах одного из таких исследований можно остановиться более подробно.
Социологическое исследование "Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценки экспертов", проведенное в 2005 г. Институтом социологии (ИС) РАН совместно с российским представительством фонда Фридриха Эберта, выявило характерные особенности развития современной российской бюрократии[1].
Социологи интервьюировали 1,5 тыс. респондентов из 11 социальных групп (которые сыграли в исследовании роль "населения") и 300 чиновников среднего и низшего звена (ответившие за "бюрократию"). Погрешность, как утверждают эксперты, колеблется в пределах 1-3%.
Опросив российский чиновничий класс, социологи пришли к следующим выводам:
– по мнению рядовых граждан, чиновничий класс превратился в замкнутую коррумпированную касту, объединенную общими интересами и особым образом жизни. Этого мнения придерживались 76,2% опрошенных;
– по сравнению с моментом распада СССР, численность чиновничества выросла в 14 раз. На 143 млн россиян приходится 2 млн госслужащих;
– две трети населения страны оценили деятельность государственных чиновников как неэффективную. У чиновников на это оказался диаметрально противоположный взгляд. Две трети чиновников на просьбу дать оценку своему труду ответили, что "без них невозможна нормальная работа государства";
– образ жизни чиновника положительно воспринимается подрастающим поколением: 24% работающего населения (в том числе 48% опрошенных студентов) хотят поступить на госслужбу, потому что работа в государственном аппарате даст материальные привилегии, льготы, стабильность и карьеру.
Эксперты отмечают, что "чиновничество разлагает общественное сознание, создавая у молодежи ощущение, что коррупция – это правильный способ заработать па жизнь".
Следует обратить внимание и на следующую тенденцию: рост зарплат и доходов государственных служащих. В 2012–2013 гг. зарплаты отдельными указами президента были значительно повышены чиновникам, работающим на так называемых государственных должностях федеральной госслужбы. С 1 октября 2014 г. новые зарплаты получили депутаты Государственной думы РФ и лица замещающие отдельные государственные должности Российской Федерации.
Данные о денежных доходах отдельных категорий государственных служащих Российской Федерации к концу 2014 г. представлены на рис. 15.1.
Рис. 15.1. Доходы отдельных категорий государственных служащих Российской Федерации
Денежные доходы чиновников складываются по достаточно сложной схеме. Темпы их роста опережают темпы роста заработной платы среднего россиянина и в некоторых случаях превосходят зарплаты работников газовой и нефтедобывающей отраслей. В этом контексте отказ правительства и президента от индексации заработной платы чиновников в 2015 г. имеет смысл расценивать как справедливое и оправданное решение.
Резюмируя, можно сказать, что бюрократия является активным участником современной политики. В большинстве обществ ее деятельность вызывает серьезную и обоснованную критику. Но развитие и управление современным обществом невозможно без бюрократии. Рост влияния бюрократии в современном обществе заметен как на национальном, так и международном уровнях. Это вызывает много вопросов у общественности разных государств, по ответы па них нередко носят чисто формальный характер. Ясно одно, что данная проблема требует серьезных исследований, в том числе и социологического характера.