Б. Другие источники вторичного права
Помимо правовых актов Союза, издаваемых руководящими органами (институтами) ЕС, к источникам вторичного права также относятся некоторые другие виды документов обязательной или рекомендательной силы. Как и правовые акты Союза, они принимаются на основании учредительных документов как источников первичного права ЕС и не могут им противоречить.
1. Внутренние регламенты (правила процедуры)
Каждый институт ЕС, являясь коллегиальным органом, нуждается в правилах, регулирующих его внутреннее устройство и функционирование (порядок проведения заседаний, составления повестки дня, структурные подразделения, вспомогательный аппарат и т.п.). Наиболее важные правила такого рода закреплены в учредительных документах, а их детализацию применительно к каждому институту осуществляет специальный акт, называемый "внутренний регламент" (франц. reglement interieur)[1], или, в переводе с английского языка "правилами процедуры" (англ. rules of procedure)[2].
Кроме институтов собственные внутренние регламенты имеют вспомогательные органы и учреждения ЕС, имеющие коллегиальный состав (внутренний регламент Комитета регионов, внутренний регламент Евроюста и т.д.).
Итак, внутренний регламент – это акт, регулирующий внутреннее устройство и порядок функционирования соответствующего института, органа или учреждения ЕС. В отличие от обычных регламентов – "законов" ЕС (как одной из форм правовых актов Союза), внутренние регламенты направлены на регулирование исключительно внутренней жизни конкретного института, органа или учреждения.
Внутренние регламенты имеют юридически обязательный характер для членов и сотрудников соответствующего института, органа или учреждения. В то же время внутренние регламенты могут содержать положения, наделяющие правами других субъектов, в том числе физических и юридических лиц, вступающих во взаимоотношения с соответствующим институтом, органом или учреждением ЕС.
Например, в приложении II к Внутреннему регламенту Совета Европейского Союза содержатся правила о доступе общественности к документам Совета. Нарушение Советом этих правил может быть обжаловано заинтересованным лицом в Суд ЕС.
2. Ориентиры и инструкции Европейского центрального банка
Европейский центральный банк (ЕЦБ) – институт ЕС, ответственный за разработку и проведение единой денежной политики ЕС в рамках зоны евро (см. 4.7). Как и другие институты ЕС, в рамках своих полномочий он издает правовые акты Союза в форме регламентов, решений, рекомендаций и заключений.
Исключением является директива. Вместо директив учредительные документы ЕС наделяют ЕЦБ правом издавать акты под названием "ориентир" (англ. guideline; франц. orientation)[3]. В соответствии с учредительными документами (точнее, прилагаемым к ним Протоколом об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка) ориентиры ЕЦБ представляют собой акты, принимаемые в целях выполнения задач ЕЦБ в области денежной политики. Ориентиры имеют юридически обязательную силу для центральных банков государств- членов, перешедших на евро (ст. 14.3 Протокола).
Примером могут служить Ориентир ЕЦБ/2006/ЕС ЕЦБ от 10 ноября 2006 г. о правовых основах процедур отчетности и финансового информирования в Европейской системе центральных банков[4] или Ориентир ЕЦБ/2000/7 ЕЦБ об инструментах и процедурах денежной политики Евросистемы, в котором детально урегулированы правила управления единой денежной системой ЕС[5].
Инструкции ЕЦБ имеют такое же предназначение и такие же юридические свойства, как и ориентиры. Отличие заключается в том, что если ориентиры исходят от высшего руководящего органа ЕЦБ (Совета управляющих), то инструкции принимаются органом текущего управления ЕЦБ (Дирекцией). Инструкции ЕЦБ, таким образом, дополняют собой и конкретизируют ориентиры. В отличие от ориентиров они обычно не публикуются в Официальном журнале Европейского Союза.
3. Акты институтов suigeneris (особого рода)
В качестве руководящих инстанций ЕС институты ЕС, по общему правилу, должны закреплять свои предписания только в формах, предусмотренных учредительными документами, т.е. в форме "правовых актов Союза" в значении ст. 288 ДФЕС (рассмотренные выше регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения), а также в форме собственных "внутренних регламентов" и, в случае ЕЦБ, "ориентиров" и "инструкций".
На практике, однако, этих форм оказалось недостаточно, и институты ЕС "изобрели" целый арсенал дополнительных форм, которые в европейской правовой доктрине принято называть актами sui generis (особого рода)[6]. Таким образом, акты sui generis (особого рода) – это акты, издаваемые институтами ЕС в формах, которые не предусмотрены учредительными документами ЕС.
Вполне естественно, что такие "изобретенные" институтами акты не способны обладать юридически обязательной силой для других субъектов, в том числе для государств-членов и граждан. Они носят либо подготовительный и программный характер (издаются в процессе подготовки регламентов, директив, решений как юридически обязательных правовых актов Союза), либо политический характер (отражают политическую позицию института по какой-либо проблеме).
Так, перед внесением в Европейский парламент и Совет ЕС проектов новых законодательных актов Союза Европейская комиссия публикует законодательную программу и так называемые "консультационные документы" в форме "белых книг" (франц. livre blanc; англ. White paper), "зеленых книг" (франц. livre vert; англ. Green paper) и "сообщений" (англ., франц. communication)[7].
Посредством консультационных документов Комиссия организует широкое общественное обсуждение возможных вариантов действий ЕС, определяет собственные политические и правовые подходы к решению тех или иных вопросов. Например, разработке европейской космической политики, впервые включенной в компетенцию ЕС Лиссабонским договором 2007 г., предшествовало принятие таких консультационных документов Комиссии, как Зеленая книга "Европейская космическая политика" (предварительная стратегия объемом 35 страниц)[8], подготовленная в январе 2003 г. и обнародованная в ноябре того же года Белая книга "Космос: новая европейская граница для расширяющегося Союза. План действий по реализации европейской космической политики" (детальный программный документ объемом 85 страниц)[9]. В апреле 2007 г. в этих же целях Комиссия представила Европейскому парламенту и Совету ЕС Сообщение "Европейская космическая политика"[10], дополненное в сентябре 2008 г. Рабочим документом Комиссии (еще один вид актов sui generis) под названием "Доклад о прогрессе европейской космической политики"[11].
Сообщения также используются Комиссией в качестве актов толкования отдельных положений учредительных документов или других юридически обязательных источников права ЕС, например, сообщения, определяющие методику исчисления ею штрафных санкций на государства-члены, нарушившие право ЕС (налагаются Судом ЕС, который де-юре не связан этой методикой, но на практике использует ее в качестве ориентира)[12].
В качестве актов sui generis политического характера издаются такие документы, как резолюции и декларации. Например, принятию юридически обязательной Хартии ЕС об основных правах предшествовало принятие, в частности, таких документов, как Совместная декларация Европейского парламента, Совета ЕС и Комиссии от 3 апреля 1977 г., в которой они подчеркнули первоочередное значение соблюдения основных прав в рамках ЕС, и Декларация основных прав и свобод, утвержденная резолюцией Европейского парламента от 12 апреля 1989 г. (см. 5.2).
По итогам своих заседаний или по итогам обсуждения конкретных вопросов институты ЕС, состоящие из представителей государств-членов (Совет ЕС на уровне министров и Европейский совет на уровне глав государств или правительств) принимают "заключения" (англ., франц. conclusions), которые не следует отождествлять с "заключением" (в единственном числе) как формой правовых актов Союза (англ. opinion; франц. avis). Так, в Заключениях Совета от 11 мая 2000 г. об интернационализации высшего образования[13] Совет ЕС подчеркнул важность содействия трансграничной мобильности преподавателей и учащихся и призвал государства-члены и Комиссию подготовить различные меры по содействию подобной мобильности.
Таким образом, по своим юридическим свойствам акты sui generis сходны с рассмотренными выше рекомендательными актами Союза. Они выступают обычно как "предправовые" акты, предшествующие принятию юридически обязательных документов. В то же время в практике институтов встречаются случаи установления посредством актов sui generis официального толкования юридических норм, которое влияет на правовое положение государств-членов, граждан и юридических лиц (например, "интерпретационные сообщения" Европейской комиссии о толковании отдельных статей учредительных документов или решений Суда ЕС).
В связи с этим Суд ЕС допускает возможность обжалования актов sui generis заинтересованными лицами, в том числе путем предъявления исков об аннулировании подобных актов[14].
Как и рекомендации ЕС, акты sui generis также способны выступать в роли источников "мягкого права", т.е. рекомендательных норм, предназначенных для добровольного применения. Примером может служить Европейский кодекс хорошего административного поведения, утвержденный резолюцией Европейского парламента от 6 сентября 2001 г. и определяющий стандарты поведения институтов ЕС и их должностных лиц во взаимоотношениях с общественностью (ст. 8 "Беспристрастность и независимость", ст. 9 "Объективность", ст. 12 "Вежливость" и т.д.)[15].
4. Акты вспомогательных органов и учреждений ЕС
Механизм управления (институциональный механизм) ЕС помимо руководящих инстанций (институтов) включает значительное число вспомогательных подразделений, называемых в праве ЕС "органами" (например, Комитет регионов, Европейский омбудсман) или "учреждениями" (например, Европейский инвестиционный банк, Европейское оборонное агентство и другие агентства ЕС)[16]. Большинство этих подразделений не предусмотрены в учредительных документах, создаются в ходе текущей деятельности институтов (например, Регламент (ЕС) № 168/2007 Совета от 15 февраля 2007 г. о создании Агентства Европейского Союза по основным правам)[17].
Поскольку органы и учреждения ЕС имеют дополнительный (вспомогательный) характер по отношению к институтам, учредительные документы, как правило, не определяют наименования и юридические свойства издаваемых ими актов, а сами подобные акты не относятся к "правовым актам Союза" в значении ст. 288 ДФЕС. В частности, вспомогательные органы и учреждения ЕС не могут производить гармонизацию законодательства государств-членов посредством издания нормативных актов в форме регламентов и директив.
В зависимости от характера полномочий вспомогательного органа или учреждения ЕС принимаемые им акты могут быть как юридически обязательными, так и рекомендательными.
Например, консультативные органы ЕС, представляющие па европейском уровне интересы гражданского общества (Экономический и социальный комитет) или муниципальных образований (Комитет регионов), как и институты ЕС, принимают заключения (англ. opinion; франц. avis), в которых отражаются их позиции по поводу проекта нового законодательного акта ЕС (регламента или директивы). Подобные заключения имеют важное политическое значение, но не связывают юридическими обязательствами институты ЕС, осуществляющие законодательную функцию (Европейский парламент и Совет ЕС).
Юридически обязательные акты вспомогательных органов и учреждений ЕС, как правило, оформляются решениями. Например, в соответствии с Регламентом (ЕС) № 207/2009 Совета от 26 февраля 2009 г. о товарном знаке Сообщества[18] специализированное учреждение ЕС – Ведомство по гармонизации на внутреннем рынке – посредством решений принимает или отклоняет регистрацию единых товарных знаков ЕС (подобные решения могут обжаловаться в Суд ЕС).
В форме решений вспомогательных органов и учреждений ЕС иногда могут издаваться и нормативные акты. Примером может служить Решение № 51 от 12 июня 2009 г. о Европейской карте медицинского страхования[19], принятое Административной комиссией по координации систем социального обеспечения (вспомогательный орган ЕС из представителей правительств государств- членов, который функционирует на основании Регламента (ЕС) № 883/2004 Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о координации систем социального обеспечения[20]).
Некоторые вспомогательные органы и учреждения, как и институты ЕС, совмещают полномочия по изданию и юридически обязательных, и рекомендательных актов. Например, Европейский банковский орган (орган банковского надзора ЕС) в соответствии с регламентом о его создании[21] уполномочен принимать, с одной стороны, рекомендации, ориентиры и заключения (рекомендательные акты), с другой – индивидуальные решения, имеющие юридически обязательную силу для государств-членов или кредитных организаций.
Итак, акты вспомогательных органов и учреждений ЕС – это источники вторичного права, которые издаются в дополнение или во исполнение правовых актов Союза, принятых его высшими руководящими инстанциями (институтами). Как и правовые акты Союза, акты вспомогательных органов и учреждений ЕС могут быть юридически обязательными или рекомендательными, содержать общие правила поведения (нормы) либо индивидуальные предложения или предписания.
5. Международные соглашения ЕС
Институты, органы, учреждения ЕС осуществляют правотворчество не только путем издания односторонних актов, имеющих юридически обязательную или рекомендательную силу внутри ЕС. Важную роль в развитии права ЕС играют также нормативные договоры, которые Союз в качестве субъекта международного права заключает с другими (третьими) странами и международными организациями.
В качестве общего наименования подобных источников учредительные документы ЕС используют термин "международные соглашения" (раздел V "Международные соглашения" части пятой "Внешнеполитическая деятельность Союза" ДФЕС). Международные соглашения ЕС могут иметь как двусторонний характер (например, соглашения с Россией), так и многосторонний характер (например, договоры и конвенции, заключенные ЕС в рамках ООН, ВТО, Совета Европы или других международных организаций).
По вопросам ядерной энергии аналогичные соглашения заключаются институтами Союза от лица Евратома (на основании гл. 10 "Внешние сношения" раздела II "Положения по содействию прогрессу в области ядерной энергии" Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии в редакции Лиссабонского договора).
В соответствии со ст. 226 ДФЕС международные соглашения ЕС, по общему правилу, имеют обязательную силу как для ЕС в целом в лице его высших руководящих инстанций (институтов), так и для всех государств-членов.
На международные соглашения ЕС распространяется принцип прямого действия, установленный в судебной практике Суда ЕС. Таким образом, нормы международного соглашения ЕС, которые закрепляют "ясное и четкое обязательство", способны наделять правами и обязанностями не только ЕС и государства-члены, но и непосредственно физических и юридических лиц[22].
Исключением являются соглашения, заключенные ЕС в рамках ВТО (ГАТТ, Генеральное соглашение о торговле услугами – ГАТС, и др.). Подобные документы, как указывает Суд ЕС, направлены на создание взаимных обязательств между ЕС в целом и другими (третьими) странами – его контрагентами и партнерами по ВТО. Права и обязанности физических и юридических лиц из этих соглашений должны определяться внутренними правовыми актами, которые на их основе издают в рамках своей компетенции институты ЕС или органы власти государств- членов[23].
Как отмечалось выше при характеристике соотношения права ЕС и международного права (см. 2.3.3), международные соглашения ЕС превосходят по своей юридической силе регламенты, директивы и другие правовые акты, изданные институтами, органами, учреждениями ЕС. Таким образом, в случае противоречия между законодательным актом Европейского парламента и Совета ЕС, с одной стороны, и международным соглашением, заключенным Союзом с Россией, с другой, будет применяться международное соглашение, даже если законодательный акт ЕС издан позднее (аналогично тому, как в России в соответствии со ст. 15 Конституции РФ: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора").
В то же время заключаемые Союзом международные соглашения не могут противоречить его источникам первичного права, играющим для ЕС роль конституции. С этой целью ст. 218 ДФЕС предусмотрена возможность направления в Суд ЕС запросов о проверке будущих международных соглашений ЕС на соответствие его учредительным документам (в случае отрицательного заключения Суда ЕС соглашение не может быть заключено).
Наряду с предварительным (до заключения соглашения) возможен и последующий контроль международных соглашений ЕС на соответствие первичному праву Союза. В частности, Суд ЕС при рассмотрении исков об аннулировании (ст. 263 ДФЕС) может отменять решения Совета ЕС, на основании которых ЕС ранее заключил соответствующее международное соглашение, если признает его противоречащим ДЕС, ДФЕС или Хартии Европейского Союза об основных правах. В таком случае Европейский Союз при соблюдении общих принципов права международных договоров должен будет принять меры по внесению поправок в свое международное соглашение или денонсировать его.
Итак, международные соглашения ЕС представляют собой источники вторичного права ЕС, которые создаются в ходе совместной нормотворческой деятельности институтов ЕС с органами третьих стран и международных организаций – контрагентов ЕС по международному договору (соглашению).
В некоторых случаях международные соглашения ЕС также учреждают совместные органы, состоящие на паритетной основе из представителей ЕС и другой стороны или сторон. Акты совместных органов, учрежденных международным соглашением ЕС, также являются источниками вторичного права ЕС. Как правило, они имеют рекомендательный характер (например, рекомендации Совета сотрудничества Россия – ЕС, учрежденного Соглашением о партнерстве и сотрудничестве 1994 г.).
В некоторых случаях актам совместных органов может придаваться обязательная сила для сторон (например, решения Совета ассоциации ЕС – Турция). Такие акты по своим юридическим свойствам приравниваются к международному соглашению, на базе которого они приняты (в приведенном примере – к Соглашению об ассоциации ЕС и Турции 1963 г.). В частности, они могут обладать прямым действием для граждан и юридических лиц[24].
6. Межинституционные соглашения
Как и международные соглашения ЕС, межинституционные соглашения представляют собой источники вторичного права договорного происхождения (нормативные договоры), однако с иным составом участников.
Межинституционные соглашения – это нормативные договоры, которые заключаются между институтами ЕС. Как правило, межинституционные соглашения имеют трехсторонний характер – заключаются между тремя политическими институтами ЕС, осуществляющими на уровне ЕС законодательную и исполнительную функции (Европейский парламент, Совет ЕС и Европейская комиссия). Примером может служить Межинституционное соглашение между Европейским парламентом, Советом и Комиссией о бюджетной дисциплине и бюджетной процедуре 2006 г., которое детально регулирует взаимодействие трех институтов в процессе подготовки, принятия и исполнения бюджета ЕС[25].
Реже встречаются двусторонние соглашения, например, Рамочное соглашение об отношениях между Европейским парламентом и Европейской комиссией 2010 г.[26]
Межинституционные соглашения по своей цели и своему содержанию сходны с такими рассмотренными выше источниками вторичного права, как внутренние регламенты (правила процедуры). Как и внутренние регламенты, они содержат детальные правила процедурного характера.
Отличие от внутренних регламентов заключается в том, что если внутренние регламенты детально регулируют именно внутренние процедуры функционирования конкретного института (например, внутренний регламент Европейского парламента и внутренний регламент Европейской комиссии), то межинституционные соглашения направлены на конкретизацию процедур совместной деятельности и сотрудничества институтов ЕС во всех или в отдельных областях.
После вступления в силу Лиссабонского договора учредительные документы обновленного Европейского Союза прямо предусматривают возможность заключения межинституционных соглашений и их обязательную силу. При этом межинституционные соглашения в качестве источников вторичного права не могут противоречить учредительным документам ЕС ("Договорам").
В соответствии со ст. 295 ДФЕС: "Европейский парламент, Совет и Комиссия проводят взаимные консультации и организуют по общему согласию порядок своего сотрудничества. С этой целью при соблюдении Договоров они могут заключать межинституционные соглашения, способные носить обязательный характер".
7. Совместные акты государств-членов
Совместные акты государств-членов представляют собой особую категорию источников вторичного права ЕС. Их отличие от всех остальных источников вторичного права состоит в том, что подобные акты издаются не институтами, органами, учреждениями ЕС, а принимаются непосредственно государствами-членами по общему согласию.
С точки зрения порядка принятия совместные акты, таким образом, сходны с учредительными документами ("Договорами") как источниками первичного права ЕС. Однако, в отличие от ДЕС и ДФЕС, совместные акты высшей юридической силой в праве ЕС не наделяются и, более того, не могут противоречить правовым актам Союза, изданным его институтами. В связи с этим в европейской правовой доктрине совместные акты государств- членов часто выделяют в отдельную категорию источников права ЕС, уступающей по силе вторичному праву – "дополнительное право" (франц. droit complementaire).
Совместные акты государств-членов принимаются в двух случаях.
Во-первых, когда учредительные документы ЕС предусматривают принятие определенных мер не институтами, органами, учреждениями Союза, а непосредственно государствами-членами по общему согласию. Например, члены Суда ЕС (кроме входящих в его структуру специализированных трибуналов) "назначаются по общему согласию правительствами государств-членов" (ст. 253, 254 ДФЕС). Акты о назначении подобных должностных лиц ЕС, соответственно, оформляются как "решения конференции представителей правительств государств-членов".
Другим примером служит установление порядка реализации основного права граждан ЕС на консульскую защиту в третьих странах (за пределами ЕС). С этой целью согласно ст. 23 ДФЕС "государства-члены принимают необходимые положения и вступают между собой в международные переговоры". Результатом выполнения этой задачи, в частности, стало принятие документа под названием "Решение представителей правительств государств-членов, заседавших в рамках Совета, от 19 декабря 1995 г. о защите граждан Европейского Союза дипломатическими и консульскими представительствами"[27].
Во-вторых, совместные акты государств-членов могут издаваться и при отсутствии специальных указаний в учредительных документах, в частности, когда возникает необходимость установить согласованные правила по вопросам, по которым институты ЕС не обладают нормотворческими полномочиями. Например, в целях установления единообразных норм международного частного права государства-члены в 1980 г. заключили между собой Конвенцию о праве, подлежащем применению к договорным обязательствам, которая впоследствии (на основании специального протокола) уполномочила осуществлять ее толкование Суд ЕС.
Однако после наделения ЕС Амстердамским договором 1997 г. соответствующими полномочиями вместо Конвенции в 2008 г. был принят регламент законодательных институтов ЕС с аналогичным названием[28], который согласно его ст. 24 "заменяет между государствами-членами Римскую конвенцию".
Итак, совместные акты государств-членов – это акты, принимаемые государствами-членами по общему согласию на основание и (или) в дополнение учредительных документов ЕС. Совместные акты относятся ко вторичному праву ЕС, поскольку не могут противоречить учредительным документам ЕС и Хартии Европейского Союза об основных правах. Они также не должны противоречить правовым актам Союза, издаваемым от лица ЕС его институтами, и могут в дальнейшем отменяться и заменяться последними.
По своей юридической силе совместные акты государств-членов способны быть как юридически обязательными, так и рекомендательными. Юридически обязательные акты, как правило, оформляются совместными решениями правительств государств-членов или конвенциями между государствами-членами. Акты, не имеющие обязательной силы, обычно принимаются в форме резолюций. В некоторых случаях подобные резолюции принимаются правительствами государств-членов вместе с институтами ЕС (если их предмет частично охватывается компетенцией ЕС, а другой частью – компетенцией государств-членов), например, Резолюция Совета и представителей правительств государств- членов, заседавших в рамках Совета, о подготовке судей, прокуроров и судебных должностных лиц в Европейском Союзе[29].
В целом роль совместных актов государств-членов в правовой системе ЕС является ограниченной и продолжает снижаться по мере расширения компетенции ЕС и замены ранее принятых государствами-членами совместных актов в форме конвенций законодательными актами ЕС в форме регламентов, директив, решений.