Б. Другие источники первичного права

Б. Другие источники первичного права^[1]. Помимо ДЕС, ДФЕС (учредительных документов – "Договоров") и Хартии об основных правах в систему источников первичного права ЕС входят некоторые другие документы, которые носят дополнительный характер и, как правило, не предназначены для самостоятельного применения.

1. Ревизионные договоры

Ревизионные договоры – это договоры, вносящие поправки в учредительные документы ЕС, т.е. в "Договоры", на которых основан ЕС. Процедура подготовки ревизионных договоров была рассмотрена выше. При этом сами подобные договоры не имеют самостоятельного значения, так как внесенные ими поправки включаются (инкорпорируются) в учредительные документы.

Так, с 1 декабря 2009 г. учредительные документы ЕС действуют в редакции Лиссабонского договора 2007 г. (неофициально – в "лиссабонской" редакции). Лиссабонская редакция сменила "ниццкую" – установленную Ниццким договором 2001 г., вступившим в силу 1 февраля 2003 г.

Последний ревизионный договор – Лиссабонский договор 2007 г. (полное название: Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества) – состоит из преамбулы и семи статей. Из них центральное место и наибольший объем занимают первые две статьи (ст. 3–7 содержат заключительные положения).

Статья 1 представляет собой набор поправок в ДЕС, последовательно изложенные в ее 60 пунктах. Еще более объемной является ст. 2 (295 пунктов), внесшая поправки в Договор об учреждении Европейского сообщества, в том числе в название документа (переименован в ДФЕС).

Непосредственно к тексту Лиссабонского договора приложены два протокола, также имеющие ревизионный характер: Протокол № 1 внес поправки в протоколы, ранее приложенные к учредительным документам ЕС, а Протокол № 2 – в Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии, которое отныне не является частью ЕС. В связи с изменением порядка расположения и нумерации статей учредительных документов ЕС к Лиссабонскому договору также имеется приложение, указывающее соответствие между прежними и новыми номерами статей ДЕС и ДФЕС.

Одновременно с подписанием ревизионных договоров государства-члены также принимают многочисленные декларации, в которых отражается их политическая оценка тех или иных положений ревизионного договора^[2]. При этом сами декларации не являются элементом ревизионных договоров. Они не имеют юридически обязательной силы и не содержат правовых норм (декларации прилагаются не к самому ревизионному договору, а к заключительному акту – итоговому документу разрабатывавшей его межправительственной конференции).

Например, к Заключительному акту межправительственной конференции 2007 г., по итогам которой был подписан Лиссабонский договор, приложено в общей сложности 62 декларации. Большинство из них (50) отражают общую оценку государствами-членами отдельных положений Лиссабонского договора и права ЕС в целом. Например, в упоминавшейся выше Декларации о примате (декларация № 17) все государства-члены подтвердили свою приверженность принципу верховенства права ЕС, как он был установлен в судебной практике Суда ЕС. В Декларации в отношении Хартии Европейского Союза об основных правах (декларация № 1) отмечено, что Хартия подтверждает основные права, ранее признанные в рамках ЕС, и не направлена на дальнейшее расширение компетенции Союза (ОГЛАВЛЕНИЕ этой декларации фактически дублируют положения заключительного раздела Хартии).

Кроме общих деклараций ("деклараций конференции") отдельные государства-члены выступают с индивидуальными или совместными декларациями, отражающими их собственную позицию по тем или иным вопросам. Например, в совместной декларации при подписании Лиссабонского договора 16 государств-членов подтвердили свою приверженность символам Союза (флаг, гимн, девиз и др.) (см. выше, 1.1), которые "продолжат являться для них символами общей принадлежности граждан к Европейскому Союзу и их связи с последней" (декларация № 53). В индивидуальной декларации Бельгии о национальных парламентах это государство-член уточнило, что в соответствии с его конституционным правом в качестве палат бельгийского парламента следует рассматривать не только палаты федерального парламента, по и парламентские ассамблеи субъектов бельгийской федерации (декларация № 51).

2. Договоры о присоединении

Договоры о присоединении – это договоры, на основании которых новые государства вступают в ЕС. Договоры о присоединении заключаются государствами – членами ЕС с одним или несколькими государствами-кандидатами. Для вступления в силу они должны быть предварительно одобрены Европейским парламентом и затем ратифицированы парламентами всех государств-членов, а равно заинтересованных государств-кандидатов.

Всего, начиная с 1970-х гг., когда состоялось первое расширение ЕС, было заключено шесть договоров о присоединении: Договор о присоединении Великобритании, Дании и Ирландии 1972 г. (вступил в силу в 1973 г.), Договор о присоединении Греции 1979 г. (вступил в силу в 1981 г.), Договор о присоединении Испании и Португалии 1985 г. (вступил в силу в 1986 г.), Договор о присоединении Австрии, Финляндии и Швеции 1994 г. (вступил в силу в 1995 г.)^[3], Договор о присоединении 10 восточно-европейских стран, включая Мальту и Кипр (вступил в силу в 2004 г.), Договор о присоединении Болгарии и Румынии 2005 г. (вступил в силу в 2007 г.).

Каждый договор о присоединении, в первую очередь, юридически закрепляет вхождение в ЕС новых государств-членов (основная часть договора). Кроме этого, по случаю заключения договоров о присоединении вносятся поправки в отдельные положения учредительных документов ЕС и других источников права ЕС, называемые "адаптации" (например, в целях включения языков новых государств-членов в систему официальных языков ЕС, увеличения уставного капитала Европейского центрального банка и Европейского инвестиционного банка за счет вкладов новых государств-членов). Подобные "адаптации" включаются в акт об условиях присоединения, прилагаемый к договору о присоединении и являющийся его составной частью. К акту об условиях присоединения, в свою очередь, прилагаются протоколы и приложения по специальным вопросам.

Таким образом, как и ревизионные договоры, договоры о присоединении не предназначены для самостоятельного применения, а ставят целью адаптировать ЕС к вступлению новых государств-членов посредством внесения поправок в учредительные документы и другие источники права ЕС. Многие положения договоров о присоединении носят временный характер, т.е. утрачивают силу но истечении определенного переходного периода (например, семилетний переходный период для распространения свободы передвижения работников на граждан новых восточноевропейских государств-членов).

В то же время в договорах о присоединении имеются некоторые положения, рассчитанные на самостоятельное и постоянное применение. Они служат источникам подлинно дополнительных норм первичного права ЕС, которые уточняют правила учредительных документов ЕС по отношению к новым государствам- членам.

Как правило, речь идет об изъятиях из общих правил, касающимся отдельных государств-членов или территорий. Например, согласно ст. 4 Протокола о Фарерских островах, приложенного к Договору о присоединении Великобритании, Дании и Ирландии 1972 г., жители этого датского острова, не вошедшего вместе со своей метрополией в состав ЕС, не признаются в качестве граждан государств-членов, а значит не являются и гражданами Союза в целом. Протокол о Сеуте и Мелилье определяет специальный режим этих испанских территорий, расположенных в Северной Африке (приложен к Договору о присоединении Испании и Португалии 1985 г.).

Следует отметить и Протокол о транзите людей сухопутным путем между Калининградской областью и остальными частями Российской Федерации (приложен к Договору о присоединении восточно-европейских государств 2003 г.). В соответствии с Протоколом "без ущерба суверенным правам Литвы" решения о сухопутном транзите через ее территорию между Калининградской областью и остальными регионами России должен принимать Совет ЕС. При этом ЕС обязан оказывать Литве помощь в целях организации и упрощения подобного транзита.

3. Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Договор о Евратоме) 1957 г

Договор о Евратоме является одним из договоров, учреждающих Европейские сообщества, па основе которых в 1992 г. был создай ЕС. Вплоть до 1 декабря 2009 г. (до вступления в силу Лиссабонского договора) Европейское сообщество по атомной энергии являлось одним из элементов первой опоры ЕС, а Договор о Евратоме – одним из учредительных документов Союза в целом (см. гл. 1).

Однако после реформы, проведенной Лиссабонским договором, Евратом был отделен от ЕС и превратился в формально самостоятельную организацию, включающую те же, что и ЕС, государства-члены. Следовательно, с 1 декабря 2009 г. Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии de jure не входит в систему первичного права ЕС, а выступает источником первичного права отдельной от права ЕС правовой системы – права Евратома.

В то же время на практике Евратом остается неразрывно связанным с ЕС, а право Евратома – с правом ЕС. Это обусловлено не только общим составом государств-членов, но и тем, что Евратом не имеет собственных руководящих органов и управляется институтами ЕС. Таким образом, de facto Договор о Евратоме может рассматриваться как дополнительный источник первичного права ЕС – как источник, распространяющий полномочия институтов ЕС на вопросы ядерной энергетики.

В современной редакции (в редакции Лиссабонского договора) Договор о Евратоме включает преамбулу и шесть разделов (ст. 1–225), а также четыре приложения, содержащие различные списки (например, список материалов, охватываемых общим ядерным рынком Евратома: приложение IV). Несколько протоколов, приложенных к учредительным документам ЕС, одновременно приложены и к Договору о Евратоме (например, Протокол о привилегиях и иммунитетах Европейского Союза или Протокол о Статуте Суда Европейского Союза).

Основным элементом в структуре и содержании Договора о Евратоме является его раздел II "Положения по содействию прогрессу в области ядерной энергии" (состоит из 10 глав). Именно в этом разделе закреплены правила интеграции государств-членов в области освоения и использования ядерной энергии. Сюда относятся, в частности, правила по развитию научных исследований атома и их результатов (гл. 1 "Развитие исследований" и гл. 2 "Распространение знаний"), по защите от аварий и других опасностей, порождаемых радиоактивными материалами (гл. 3 "Санитарная защита", гл. 7 "Контроль безопасности"), по созданию и функционированию общего рынка по ядерной энергии (гл. 9 "Общий ядерный рынок") и др.

На основании положений раздела II Договора о Евратоме институты ЕС издают в области ядерной энергии регламенты, директивы и другие правовые акты, относящиеся ко второй важнейшей группе источников права ЕС (а равно права Европейского сообщества но атомной энергии) – вторичного права.