Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования
Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
з) отрешения от должности в соответствии со ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ;
4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
8) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
9) отзыва избирателями;
10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
11) изменения порядка формирования представительного органа муниципального района в соответствии с ч. 5 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ;
12) преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 4–7 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ, а также в случае упразднения муниципального образования;
13) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
14) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.
Федеральным законом от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ перечень оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования был дополнен новым – удаление в отставку решением представительного органа муниципального образования в соответствии со ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ (также введена этим Федеральным законом). Смысл нововведения, принятого в целях реализации положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г., заключается в том, чтобы повысить роль представительных органов в организационной системе муниципальной власти за счет предоставления им возможностей для осуществления более действенного контроля за главами муниципальных образований, вплоть до их отстранения от занимаемой должности.
Удаление главы муниципального образования производится по инициативе депутатов представительного органа или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ. Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются: 1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие неблагоприятные финансовые последствия (п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ); 2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ; 3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд; 4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами. Федеральным законом от 22 октября 2013 г. № 284-ФЗ к основаниям для удаления глав муниципальных образований в отставку было отнесено также допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов. Очевидно, что применение в отношении главы муниципального образования мер публично-правового принуждения вследствие наступления указанных обстоятельств должно предполагать наличие у органов местного самоуправления, включая самого главу муниципального образования, необходимых и достаточных функциональных возможностей, связанных с налаживанием и поддержанием межнационального диалога, недопущением конфликтов на национальной почве. В этом плане вопрос о придании органам местного самоуправления полномочий подобного рода приобретает особую актуальность.
За относительно непродолжительный период своего существования институт удаления глав муниципальных образований в отставку на практике использовался уже неоднократно: в частности в ЗАТО Озерск (Челябинская область) – 1 июня 2009 г., Суздале (Владимирская область) – 16 июня 2009 г., Купимо (Новосибирская область) – 27 июня 2009 г., Чайковском городском поселении (Пермский край) – 30 июля 2009 г., Балтийском муниципальном районе (Калининградская область) – 15 ноября 2009 г., Луховицах (Московская область) – 22 января 2010 г., Гороховце (Владимирская область) – 14 апреля 2010 г., Мурманске – 3 июня 2010 г., Приамурском городском поселении (Еврейская автономная область) – 7 июля 2010 г., Льгове (Курская область) – 30 сентября 2010 г., Сергиевом Посаде (Московская область) – 23 декабря 2010 г., Орле – 25 января 2012 г.
Нередко основанием для принятия представительными органами муниципальных образований соответствующих решений служило то, что, но их мнению, главы муниципальных образований ненадлежащим образом (неэффективно) исполняли свои полномочия (это выражалось, например, в несвоевременном перечислении дотаций из районного бюджета в бюджеты поселений, проблемах с организацией теплоснабжения населения в зимний период, наличии нерешенных вопросов с улучшением положения в сфере ЖКХ и т.п.), а это, как считали правоприменительные органы, давало повод для удаления в отставку в связи с "неисполнением в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения" (п. 2.2 ч. 1 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ). Вместе с тем наряду с этой позицией, которая в ряде случаев была поддержана и органами судебной власти при проверке правомерности решений представительных органов об удалении глав муниципальных образований в отставку, в судебной практике сложилась и иная точка зрения на указанную норму, согласно которой неисполнение в течение установленного законом периода обязанностей по решению вопросов местного значения означает буквально только полное неисполнение главой муниципального образования в этот срок всего объема возложенных на него полномочий, т.е., иначе говоря, его фактическое устранение от должности. В конечном счете возникшая ситуация, связанная с различиями в понимании смысла указанного законоположения и его разным применением на практике, привела к постановке перед Конституционным Судом РФ вопроса о соответствии Конституции РФ такого правового регулирования как со стороны удаленных в отставку глав муниципальных образований, так и со стороны представительного органа, решение которого об удалении главы муниципального образования в отставку было отменено решением суда общей юрисдикции как не основанное на законе. При этом, если главы муниципальных образований усматривали неконституционность оспариваемой нормы в том, что она позволила удалить их в отставку вне связи с их конкретными противоправными решениями или действиями (бездействием), подтвержденными в судебном порядке, т.е. в произвольном порядке[1], то обратившийся в Конституционный Суд РФ представительный орган – в том, что она привела к нарушению его гарантированной Конституцией РФ самостоятельности на осуществление местного самоуправления, исключив удаление главы муниципального образования в отставку за неподписание в срок более трех месяцев ряда решений представительного органа[2]. Внимательно изучив поступившие обращения и дополнительные материалы, Конституционный Суд РФ не нашел оснований для принятия этих жалоб к рассмотрению в публичном слушании, так как счел, что оспариваемый закон в системе действующего правового регулирования не содержит неопределенности и конституционные права заявителей не нарушает. Тем не менее в Определениях Конституционного Суда РФ от 4 октября 2011 г. № 1264-О-О и от 2 ноября 2011 г. № 1464-О-О сформулированы важные правовые подходы нормативного характера, касающиеся предназначения, содержания и существа конкретного спорного основания применения института удаления в отставку.
Во-первых, Конституционный Суд РФ напомнил, что ранее он уже сталкивался в своей практике с вопросами об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и установил при этом, что досрочное прекращение полномочий – при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, – само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления. Эта правовая позиция охватывает собой и тот случай, когда за основание удаления главы муниципального образования в отставку берется неисполнение им в течение трех и более месяцев своих обязанностей. Однако ОГЛАВЛЕНИЕ этого основания не может истолковываться произвольно, а только в соответствии с тем смыслом, который вкладывал в него законодатель, руководствуясь конституционными принципами и ценностями.
Во-вторых, Конституционный Суд РФ указал, что свидетельством неисполнения главой муниципального образования его обязанностей в течение установленного периода времени служит фактическое самоустранение главы муниципального образования от их исполнения, что существенно затрудняет либо делает невозможным реализацию полномочий иных органов местного самоуправления, органов государственной власти, осуществление гражданами прав, свобод и несение ими обязанностей в сфере местного самоуправления, т.е. нарушает нормативно установленный порядок осуществления функций местного самоуправления. Отсюда со всей очевидностью следует, что под неисполнением обязанностей в данном случае должно пониматься полное неисполнение главой муниципального образования всех (а не отдельных, некоторых) возложенных на него полномочий. При этом Конституционный Суд РФ специально оговорил, что случаи длительного неисполнения полномочия, вызванные уважительными причинами – болезнью, действиями (бездействием) иных лиц и органов, не находящихся в подчинении главы муниципального образования, действием непреодолимой силы и др., не образуют основания для удаления главы муниципального образования в отставку.
В-третьих, Конституционный Суд РФ охарактеризовал юридическую природу удаления главы муниципального образования в отставку по указанному основанию как меры его ответственности перед представительным органом муниципального образования, а в конечном итоге и перед населением, поскольку ее применение гарантирует восстановление установленного законом порядка осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования, обеспечивает баланс полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования в системе местного самоуправления.
В-четвертых, Конституционный Суд РФ связал правомерность установления рассматриваемой меры ответственности главы муниципального образования с наличием предусмотренных в законодательстве гарантий самостоятельности главы муниципального образования при решении вопроса о его удалении в отставку, а также соблюдения прав и законных интересов населения, из чего можно заключить, что отсутствие или существенное снижение уровня таких гарантий сделало бы соответствующий институт ответственности уязвимым в конституционном плане, а потому недопустимо. К таким гарантиям относится: а) право главы муниципального образования получить заблаговременное уведомление о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомиться с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку (п. 1 ч. 13 ст. 74.1); б) право главы муниципального образования дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку (п. 2 ч. 13 ст. 74.1); в) необходимость получения квалифицированного большинства голосов в количестве не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования для принятия решения об удалении главы муниципального образования в отставку (ч. 8 ст. 74.1); г) возможность обжалования главой муниципального образования решения представительного органа об удалении его в отставку (ст. 78). Важно и то, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, возникший между ним и представительным органом муниципального образования конфликт будет решаться непосредственно населением в рамках проведения досрочных выборов главы муниципального образования в установленные сроки, в которых может участвовать и удаленный в отставку глава муниципального образования.
В-пятых, в Определении от 2 ноября 2011 г. № 1464-О-О, в соответствии с предметом обращения, Конституционный Суд РФ специально остановился на вопросе, касающемся правомерности участия в процедуре удаления главы муниципального образования в отставку высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), установив, что закрепленное за этим лицом право выражать мнение по вопросу об удалении главы муниципального образования в отставку призвано обеспечить надлежащее взаимодействие органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления в решении вопросов, затрагивающих права и законные интересы граждан, и определяется необходимостью оказания органами государственной власти субъекта РФ содействия развитию местного самоуправления; указанное мнение руководителя субъекта РФ в данном случае имеет для представительного органа муниципального образования рекомендательный характер.
Наконец, в-шестых, в Определениях от 25 января 2012 г. № 114-0-О и от 16 июля 2013 г. № 1241-О Конституционный Суд РФ пришел к выводам об отсутствии нарушения конституционных прав граждан установлением обязанности главы муниципального образования отчитываться перед представительным органом о результатах своей деятельности, с одной стороны, и полномочия представительного органа на основании неудовлетворительной оценки главы муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом, данной два раза подряд, удалить главу муниципального образования в отставку – с другой. Конституционный Суд РФ обратил внимание на то, что глава муниципального образования как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Оценочный характер выносимого представительным органом решения по итогам заслушивания отчета главы муниципального образования предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа. Удаление же главы муниципального образования в отставку в рамках подобной контрольной деятельности возможно, если только неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования дается два года подряд (т.е. существуют систематические недостатки в работе главы муниципального образования, длящийся конфликт между ним и представительным органом, объективно препятствующий нормальному обеспечению жизнедеятельности населения). При этом в рамках данной процедуры действуют общие, установленные Федеральным законом № 131-ФЗ, процессуальные гарантии, связанные с участием главы муниципального образования в рассмотрении этого вопроса и соблюдением особого кворума при принятии решения, требующего квалифицированного большинства голосов.
Применительно к институту удаления главы муниципального образования в отставку перед Конституционным Судом РФ ставился также вопрос о механизме разрешения коллизии, которая возникла на практике между такими конституционно значимыми ценностями, как, с одной стороны – право на судебную защиту лица, удаленного в отставку с должности главы муниципального образования, предполагающее и его восстановление в должности, если решение об удалении в отставку будет признано судом незаконным, а с другой стороны – право жителей муниципального образования на избрание в рамках внеочередных выборов нового главы муниципального образования в целях обеспечения непрерывного функционирования институтов муниципальной представительной демократии, устойчивого и эффективного решения всего комплекса вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Поводом к рассмотрению дела послужила ситуация, возникшая в связи с удалением в отставку 29 апреля 2011 г. главы Корфовского городского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края. Признав решение об удалении главы городского поселения незаконным Хабаровский районный суд Хабаровского края решением от 19 августа 2011 г. постановил восстановить соответствующего гражданина в должности с 3 мая 2011 г. Между тем на момент вынесения судом этого решения состоялись (7 августа 2011 г.) внеочередные выборы главы данного городского поселения, в которых удаленный с должности глава муниципального образования не участвовал. В ходе судебного разбирательства по делу заявитель неоднократно обращался к суду с ходатайствами о его ускорении и принятии обеспечительных мер в виде приостановления действий по назначенным внеочередным выборам, в чем, однако, ему было отказано. В итоге вновь избранный глава Корфовского городского поселения во исполнение решения суда издал распоряжение о восстановлении прежнего главы муниципального образования в должности, а уже на следующий день – распоряжение о его увольнении в связи с неизбранием на должность. Попытки удаленного в отставку главы муниципального образования добиться признания в судебном порядке незаконными как внеочередных выборов, так и распоряжения вновь избранного главы муниципального образования о его увольнении оказались безуспешными, в связи с чем он инициировал процедуру конституционного судопроизводства.
По сути Конституционному Суду РФ предлагалось решить, что должно иметь приоритет – ценности правосудия или народовластия и, соответственно, следовало ли отменить итоги внеочередных выборов, оформляющих волю населения муниципального образования, ради исполнения судебного решения или же следовало оставить неисполненным судебное решение о восстановлении в должности удаленного в отставку главы муниципального образования ради обеспечения незыблемости результатов волеизъявления местных жителей. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27 июня 2013 г. № 15-П нашел куда более изящную и тонкую формулу решения соответствующей коллизии, с тем чтобы ни одна из коллидирующих конституционных ценностей не была умалена. По мнению Конституционного Суда РФ, право на судебную защиту является необходимым элементом процедуры удаления главы муниципального образования в отставку и поэтому соответствующему лицу во всяком случае должна быть обеспечена возможность обратиться в суд в целях проверки законности вынесенного в отношении него решения, притом что установление судом незаконности удаления главы муниципального образования в отставку должно предполагать в силу принципа обязательности судебных решений восстановление соответствующего лица в должности. В то же время решения, касающиеся назначения и проведения досрочных выборов, не могут приниматься произвольно, с нарушением вытекающих из Конституции РФ и действующего законодательства принципов судебной защиты и эффективного восстановления прав, нарушенных в результате незаконного удаления главы муниципального образования в отставку. Это означает, что установленный Законом об основных гарантиях избирательных прав срок проведения досрочных выборов в случае досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления не может применяться вне связи с процессом судебной защиты прав удаленного в отставку с должности главы муниципального образования лица, а досрочные выборы не должны создавать препятствий для реализации соответствующих судебных гарантий его прав. В свою очередь, судебная защита должна осуществляться в максимально короткий срок, с тем чтобы исключалось необоснованно продолжительное по времени сохранение ситуации неопределенности в отношении правового статуса указанного лица, влекущей невозможность своевременного восстановления нормального порядка управления муниципальным образованием на основе проведения досрочных выборов на должность главы муниципального образования.
Между тем, проведенный Конституционным Судом РФ анализ действующего правового регулирования показал, что в нем содержатся лишь общие (без специальной конкретизации) правила, относящиеся к судебной защите прав удаленного в отставку лица, с одной стороны, и к порядку назначения досрочных выборов главы муниципального образования – с другой, что может порождать на практике рассогласованное применение этих институтов и приводить к коллизии реализуемых в их рамках конституционных прав. В частности, в отношении заявителя по рассматриваемому делу это привело к невозможности реального восстановления его в должности выборного должностного лица местного самоуправления, поскольку на момент вынесения судом решения, которым его удаление в отставку было признано незаконным, уже состоялись досрочные выборы главы муниципального образования и вновь избранный глава муниципального образования вступил в должность. В результате не только его право на судебную защиту оказалось по существу иллюзорным, но и воля населения муниципального образования, вручившего ранее избранному лицу мандат на определенный срок, была необоснованно поставлена под сомнение. Кроме того, отсутствие каких-либо специальных, законодательно установленных, правил (условий) назначения и проведения досрочных выборов на должность главы муниципального образования, равно как и специального порядка реализации удаленным в отставку с должности главы муниципального образования лицом права на оспаривание соответствующего решения представительного органа (включая сокращенные сроки рассмотрения судом таких обращений, возможность приостановления судом действия оспариваемого решения, могущего затруднить исполнение судебного постановления или воспрепятствовать ему) может приводить к тому (и это имело место в конкретном деле заявителя), что должность главы муниципального образования замещается одновременно лицом, вновь избранным па эту должность на досрочных выборах после удаления главы муниципального образования в отставку, и лицом, восстановленным в должности главы муниципального образования в связи с признанием судом решения об удалении его в отставку незаконным. Таким образом, Конституционный Суд РФ констатировал, что в действующем законодательстве нормы, позволяющие разрешить эту коллизию, отсутствуют, что приводит к нарушению требований Конституции РФ.
В связи с этим Конституционный Суд РФ признал положения ч. 3 и 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой они предполагают обеспечение гарантий судебной защиты прав удаленного в отставку лица, а также проведение в установленные федеральным законом сроки досрочных выборов главы муниципального образования, на которых удаленный в отставку глава муниципального образования вправе баллотироваться в качестве кандидата, и одновременно не соответствующими Конституции РФ – в той мере, в какой они допускают в правоприменительной практике проведение таких досрочных выборов до разрешения судом вопроса о законности удаления главы муниципального образования в отставку и тем самым не гарантируют возможность реального восстановления его прав в случае признания судом соответствующего решения представительного органа незаконным. Федеральному законодателю предписано внести в правовое регулирование необходимые изменения, обеспечивающие максимально возможное сокращение сроков судебного обжалования такого решения и незамедлительное рассмотрение судом дела о проверке его законности. Впредь до внесения таких изменений правоприменительные органы должны исходить из недопустимости назначения досрочных выборов на должность главы муниципального образования до разрешения судом соответствующего дела.
Решения Конституционного Суда РФ обязательны на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений, а выраженные в них позиции подлежат учету правоприменительными органами. Следовательно, удаление глав муниципальных образований в отставку не может происходить иначе как в соответствии с указанными законоположениями в их интерпретации, содержащейся в приведенных решениях Конституционного Суда РФ.
В качестве нового основания досрочного прекращения полномочий глав муниципальных образований, применяемого лишь в отношении соответствующих высших должностных лиц муниципальных районов и городских округов, Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 102-ФЗ предусмотрена утрата ими доверия со стороны Президента РФ. Объективными предпосылками утраты доверия являются: 1) несоблюдение главой муниципального района, городского округа, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами"; 2) установление в отношении избранных на муниципальных выборах главы муниципального района, городского округа факта открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах соответственно главы муниципального района, главы городского округа.
С одной стороны, введение такой меры обусловлено целями защиты основ конституционного строя суверенной российской государственности посредством исключения любых форм проявления финансово-экономической зависимости лиц, замещающих высшие должности на соответствующих уровнях публичной власти, и их близких родственников от иностранных государств, а ее распространение именно на глав муниципальных районов, городских округов объясняется значительной вовлеченностью органов местного самоуправления муниципальных образований этого типа в осуществление переданных государственных полномочий и тем самым в реализацию государственного суверенитета. С другой стороны, следует учитывать, что органы местного самоуправления не входят в организационную систему органов государственной власти, и поэтому главы муниципальных образований (независимо от их типа) не состоят в отношениях административной субординации ни с руководителями субъектов РФ, ни с Президентом РФ, в связи с чем решения высших должностных лиц государственной власти сами по себе не могут служить основанием и предопределять досрочное прекращение полномочий высших должностных лиц муниципальных образований. Применение подобной меры должно предполагать необходимость использования процедур судебного контроля.