Вспомогательные органы и механизмы

Специальные процедуры наряду с другими механизмами Комиссии ООН по правам человека были переданы в ведение СПЧ резолюцией 60/251. К специальным процедурам относятся действующие в личном качестве независимые эксперты и группы экспертов, которые назначаются СПЧ (ранее - КПЧ) для исполнения отдельных функций, возлагаемых на них Советом.

Первая специальная процедура КПЧ - Специальная рабочая группа экспертов - была учреждена в 1967 г. для расследования нарушений прав человека, совершенных расистским режимом в ЮАР. По аналогичной схеме были созданы и специальные процедуры по Чили (1975), Экваториальной Гвинее (1980), Сальвадору (1981), Боливии (1981), Афганистану (1984) и т.д. Таким образом, сложился институт страновых специальных процедур, существующий по сей день в рамках СПЧ.

В последние два десятилетия XX в. в КПЧ стали создаваться тематические специальные процедуры. Их важным отличием от страновых является универсальность мандата: тематические специальные процедуры уполномочены отслеживать ситуацию с соблюдением конкретного права или прав конкретной группы лиц во всех странах мира.

Первая тематическая процедура - Рабочая группа по насильственным или недобровольным исчезновениям - была учреждена в 1980 г. За ней последовали Специальный докладчик ПО правам человека и массовым исходам (1981), Специальный докладчик по внесудебным казням, казням без надлежащего судебного разбирательства или произвольным казням (1982), Специальный докладчик по вопросу о пытках и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видах обращения и наказания (19X5) и ряд других.

К концу XX в. специальные процедуры развились в мощную и разветвленную систему. На 1998 г. насчитывалось уже 26 страновых и 27 тематических специальных процедур.

После переподчинения СПЧ система специальных процедур подверглась масштабному реформированию и пересмотру. По каждому мандату была принята резолюция, учреждающая его вновь уже в качестве механизма СПЧ. Ряд специальных процедур был упразднен, полномочия и функции других претерпели значительные изменения, было учреждено несколько новых мандатов. По данным на начало 2012 г., в рамках СПЧ функционирует 36 тематических и 10 страновых специальных процедур.

Правовые рамки деятельности конкретных специальных процедур устанавливаются учреждающими их резолюциями. Положениями, регулирующими статус, основные права и обязанности должностных лиц, помимо должностных лиц Секретариата, и экспертов в командировках1, резолюциями СПЧ 5/1 и 16/21, а также Кодексом поведения специальных процедур СПЧ, принятым на 5-й сессии Совета2. Последний определяет общие принципы поведения мандатариев, их статус, прерогативы и модальности взаимоотношений с государствами и СПЧ. Согласно Кодексу мандатарии подотчетны СПЧ, имеют статус независимых экспертов ООН, осуществляют свои функции в сугубо личном качестве, обязаны строго соблюдать свой мандат и уважать законодательство государств при осуществлении миссий.

Соблюдение специальными процедурами положения Кодекса поведения было дополнительно закреплено Советом. На своей 8-й сессии Совет постановил следить за осуществлением Кодекса и обязал своего председателя сообщать любую доведенную до его сведения информацию относительно случаев постоянного невыполнения требований Кодекса тем или иным мандатарием. По получении этой информации СПЧ, если сочтет нужным, может принять надлежащие меры1.

Мандаты специальных процедур СПЧ могут осуществляться как индивидуально (специальные докладчики, независимые эксперты), так и коллективно (рабочие группы). В последние обычно входит по пять экспертов - по одному из каждой региональной группы государств.

Назначению мандатариев предшествует многоступенчатая процедура отбора. Первый этап - выдвижение кандидатур. Предлагать кандидатов имеют право государства, региональные группы, международные организации или их управления (например, УВКПЧ), неправительственные организации и другие правозащитные органы. Возможно и самовыдвижение.

Второй этап - формирование "краткого списка" кандидатов на замещение освобождающихся должностей. Его определяет консультативная группа, которая состоит из пяти представителей, назначаемых региональными группами в начале каждого годового цикла работы СПЧ. Обычно в группу входят постоянные представители государств при Отделении ООН в Женеве.

Вакансии заблаговременно объявляются УВКПЧ, и консультативная группа представляет Председателю СПЧ не позднее чем за месяц до начала сессии, на которой Совет будет рассматривать вопрос о выборе мандатариев, список кандидатов, обладающих наивысшей квалификацией для соответствующих мандатов и удовлетворяющих общим критериям и специальным требованиям.

Рекомендации консультативной группы носят публичный характер и должны быть обоснованными. С этой целью кандидаты подают заявку на каждый конкретный мандат вместе с персональными данными и письмом с изложением мотивов, не превышающим 600 слов, а с каждым отобранным кандидатом консультативная группа проводит устное интервью.

Третий этап - окончательное назначение мандатариев, которое проводит Председатель СПЧ. Он информирует государства о своем выборе не позднее чем за две недели до соответствующей сессии СПЧ, при необходимости организует дополнительные консультации с региональными группами и объявляет о своем решении в ходе сессии. Назначение утверждается пленумом СПЧ. Пока не было ни одного случая пересмотра или аннулирования Советом решения Председателя, хотя процедурно такая ситуация предусмотрена.

Срок полномочий мандатариев - не более шести лет непрерывной работы на посту (тематических - не более двух трехлетних сроков подряд). При их назначении соблюдается принцип невозможности одновременного исполнения нескольких правозащитных функций, а также принимаются во внимание географическая представленность и тендерный баланс.

У специальных процедур имеется своего рода орган самоуправления - Координационный комитет. Он собирается в Женеве один-два раза в год с тем, чтобы обеспечить обмен положительными наработками и координацию внутри системы, обсудить насущные вопросы. Функции председателя обычно исполняет один из мандатариев.

Организационно-техническое обеспечение работы специальных процедур осуществляет УВКПЧ. Система специальных процедур финансируется как из регулярного бюджета ООН, так и за счет добровольных донорских взносов.

В основном работа специальных процедур состоит в подготовке тематических исследований в рамках мандата и по поручениям СПЧ, осуществлении страновых визитов, реагировании на обоснованные сообщения о нарушениях прав человека. Специальные процедуры докладывают о своей работе Совету на регулярной основе и/или в соответствии с имеющимися поручениями. Установленная форма "общения" мандатариев и Совета - интерактивный диалог, который проходит в рамках регулярных сессий СПЧ. Предусмотрен и аналогичный диалоговый формат в Генеральной Ассамблее.

Взаимодействие специальных процедур СПЧ с государствами, как правило, заключается в осуществлении визитов и направлении запросов о якобы имевших место нарушениях прав человека. Результаты данного взаимодействия отражаются в докладах специальных процедур Совету, которые содержат, помимо прочего, информацию о ситуациях, требующих вмешательства, и рекомендации (хотя последние необязательны к исполнению, они могут иметь существенный политический резонанс). Существует и такая форма реагирования, как публичный призыв к незамедлительным действиям в тех случаях, когда предполагаемые нарушения носят чрезвычайный характер и не могут быть устранены своевременно посредством процедуры запросов.

Краткую, образную и достаточно точную характеристику системе специальных процедур СПЧ дала в одном из своих выступлений бывший Верховный комиссар но правам человека Л. Арбур, которая назвала ее "глазами и ушами международного правозащитного сообщества". Действительно, специальные процедуры показали свою эффективность в плане привлечения внимания к конкретным ситуациям, которые приводят к нарушениям прав человека. Рекомендации специальных процедур часто отражаются в резолюциях СПЧ и Генеральной Ассамблеи; многие государства осуществляют работу по развитию отдельных аспектов внутренней системы поощрения и защиты прав человека в контакте с мандатариями.

Консультативный комитет СПЧ был создан резолюцией СПЧ 5/1 вместо Подкомиссии ООН по поощрению и защите прав человека (до 1999 г. - Подкомиссия ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств), мандат которой был передан в ведение СПЧ.

В обязанности Подкомиссии входило проведение исследований, вынесение рекомендаций КПЧ о предотвращении дискриминации любого рода в отношении прав человека и основных свобод и защите расовых, национальных, религиозных и языковых меньшинств, а также выполнение любых иных функций, которые могут быть возложены на нее ЭКОСОС и КПЧ.

В рамках Подкомиссии функционировал ряд диалоговых площадок - Форум по вопросам меньшинств. Рабочая группа но современным формам рабства. Рабочая группа по коренному населению и т.д. Подкомиссия также принимала деятельное участие в разработке норм и стандартов в области прав человека.

Структура и основные обязанности Консультативного комитета определены резолюцией СПЧ 5/1. Комитет состоит из 18 экспертов, действующих в личном качестве и представляющих все регионы мира. Срок полномочий экспертов составляет три года с возможностью переизбрания, но не более чем на два срока подряд. Эксперты избираются на сессиях СПЧ из числа кандидатов, выдвинутых государствами. Ежегодно переизбирается одна треть членов Комитета.

Консультативный комитет СПЧ проводит две сессии в год - в феврале и в августе.

Функции Консультативного комитета определены как "предоставление экспертных знаний Совету таким образом и в такой форме, в которой они буду]' востребованы Советом, при удалении основного внимания исследованиям и основанным на исследованиях консультациям". Особо оговорено, что такие экспертные знания предоставляются "только по просьбе Совета в соответствии с его резолюциями и под его руководством".

Консультативный комитет не принимает резолюций или решений и может лишь представлять СПЧ на рассмотрение и утверждение свои соображения по поводу дальнейшего повышения его процедурной эффективности, а также предложения по поводу дальнейших исследований в рамках работы, намеченной Советом. Эти предложения имеют форму рекомендаций и включаются в ежегодный доклад Комитета Совету.

Члены Консультативного комитета участвуют в конфиденциальной процедуре жалоб на одной из ее стадий.

Деятельность Консультативного комитета по развитию международного права в области прав человека, созданию новых норм и стандартов в этой области, а также представление Совету экспертных консультаций являются важным вкладом в поощрение и защиту прав человека на универсальном уровне.

Еще одним механизмом СПЧ, унаследованным от КПЧ, является конфиденциальная процедура жалоб.

Вопрос рассмотрения индивидуальных сообщений о нарушениях прав человека встал перед ООН практически с самого момента ее основания. Уже в 1947 г. ЭКОСОС постановил, что, хотя КПЧ не имеет полномочий принимать решения по полученным ООН сообщениям о нарушениях прав человека, резюме данных сообщений должно передаваться членам Комиссии в конфиденциальном порядке.

В 1959 г. этот механизм получил существенное развитие. ЭКОСОС подключил к рассмотрению сообщений Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств и учредил формат диалога с заинтересованными государствами. Согласно резолюции ЭКОСОС 728Р (XXVIII) правительству государства, фигурировавшего в сообщении, направлялась его копия и приглашение представить Комиссии свои комментарии и замечания.

Рассмотрение индивидуальных сообщений но существу с последующим вынесением решений было разрешено КПЧ резолюцией 1235 (Х1Л1) ЭКОСОС. Комиссия получила право в открытом формате рассматривать информацию, связанную с грубыми нарушениями прав человека, и проводить исследования ситуаций, которые указывали на систематические нарушения, а также делать рекомендации ЭКОСОС в их отношении.

Дальнейшее развитие механизм рассмотрения индивидуальных жалоб в КПЧ получил в 1970 г. Резолюция ЭКОСОС 1503 (ХЬУШ) учредила трехступенчатую конфиденциальную процедуру рассмотрения сообщений, которая получила общепринятое название "Процедура 1503".

Первоначальное рассмотрение жалоб осуществлялось Рабочей группой по сообщениям Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, состоявшей из пяти членов Подкомиссии. На этой стадии выделялись сообщения, которые указывали на систематические, грубые и достоверно подтвержденные нарушения прав человека. Отобранные Рабочей группой сообщения передавались в Подкомиссию, которая рассматривала их и решала вопрос о направлении жалоб в КПЧ. В Комиссии жалобы рассматривались по существу, по ним принимались решения и рекомендации, адресованные ЭКОСОС.

Впоследствии КПЧ учредила Рабочую группу по ситуациям, состоявшую из пяти ее членов. Данная группа рассматривала жалобы по существу и готовила рекомендации Комиссии. Мандат данной группы возобновлялся ежегодно, пока в 1990 г. он не был бессрочно закреплен резолюцией КПЧ.

В 2000 г. ЭКОСОС исключил из процедуры стадию рассмотрения жалоб на пленарных заседаниях Подкомиссии. Досье стало передаваться из Рабочей группы по сообщениям непосредственно в Рабочую группу по ситуациям.

По итогам рассмотрения жалобы КПЧ могла принять следующие решения;

o прекратить рассмотрение вопроса;

o отложить рассмотрение вопроса до получения дополнительной информации от заинтересованного государства;

o назначить независимого эксперта (или поручить Генеральному секретарю ООН назначить специального представителя) для дальнейшего диалога с заинтересованным государством и поручить ему представить доклад на следующей сессии Комиссии;

o перевести рассмотрение вопроса в открытый формат, предусмотренный резолюцией ЭКОСОС 1235.

Все стадии процесса до рассмотрения вопроса КПЧ включительно осуществлялись в конфиденциальном порядке; сообщения обсуждались на закрытых заседаниях. На уровне КПЧ определенная информация получала огласку. Так, с 1978 г. в Комиссии укоренилась практика объявлять государства, которые будут рассматриваться в ходе сессии в рамках "процедуры 1503". С 1984 г. это стало делаться и в отношении государств, расследование по которым было прекращено. Рекомендации КПЧ ЭКОСОС включались в открытый доклад Комиссии. Кроме того, КПЧ имела право рекомендовать ЭКОСОС предать материалы сообщений огласке, что и было сделано в ряде случаев.

Резолюция Генеральной Ассамблеи 60/251 передала "процедуру 1503" в ведение СПЧ и поручила Совету сохранить и при необходимости совершенствовать и рационализировать ее. Новый формат и модальности процедуры получили отражение в резолюции СПЧ 5/1.

Стадии рассмотрения жалоб (за исключением передачи дела в ЭКОСОС) и формат рабочих групп были сохранены. Члены Рабочей группы по сообщениям выбираются на три года из числа экспертов Консультативного комитета СПЧ, по одному от каждой региональной группы. Они принимают решение относительно приемлемости сообщения и оценивают существо утверждений о нарушениях, а также определяют, свидетельствует ли представленное сообщение о систематических и достоверно подтвержденных грубых нарушениях прав человека. После этот Рабочая группа по сообщениям направляет Рабочей группе но ситуациям сообщения, признанные приемлемыми, а также рекомендации в этой связи.

Члены Рабочей группы по ситуациям являются представителями государств - членов СПЧ, назначаемыми на годовой срок по одному от каждой региональной группы. Рабочая группа но ситуациям на основе информации и рекомендаций, полученных от Рабочей группы по сообщениям, представляет Совету доклад о систематических и достоверно подтвержденных грубых нарушениях прав человека и предлагает СПЧ рекомендации относительно возможных мер (как правило, в виде проекта резолюции или решения Совета).

Обе рабочие группы проводят по два совещания в год, каждое продолжительностью пять рабочих дней. На них изучаются полученные сообщения и ответы государств, а также ситуации, уже переданные в СПЧ в рамках процедуры.

СПЧ рассматривает сообщения, доведенные до его сведения Рабочей группой по ситуациям, так часто, насколько это необходимо, но не реже одного раза в год. Период времени с момента направления жалобы соответствующему государству до рассмотрения ее Советом не должен превышать 24 месяцев.

К возможным мерам по итогам рассмотрения жалоб в СПЧ добавилась опция "рекомендовать УВКПЧ оказать соответствующей стране техническое содействие, помощь в укреплении ее потенциала или консультативные услуги".

В последние годы количество жалоб, проходящих по конфиденциальной процедуре, существенно сократилось. Это связано с расширением работы договорных органов по индивидуальным сообщениям, укреплением и развитием региональных контрольных механизмов в области прав человека, а также реформой процедуры, проведенной в 2006-2007 гг. Кроме того, по ряду наиболее сложных ситуаций в области прав человека были созданы отдельные специальные процедуры.

Вместе с тем вклад процедуры в развитие универсальной системы защиты прав человека остается весомым. В 70-90-х годах XX в. в ее рамках ежегодно рассматривались десятки тысяч сообщений; рекордным стал 1993 г., когда их число достигло 223 тыс. Многие ситуации, рассмотренные по "процедуре 1503", положили начало созданию новых контрольных механизмов: так, большое количество индивидуальных сообщений о насильственных исчезновениях в Латинской Америке в конце 70-х годов прошлого столетия привело к учреждению Рабочей группы по насильственным или недобровольным исчезновениям.