Демократия и администрократия в гражданской службе

Во всех странах, и в России в том числе, нарастают сложности с демократизацией социальной жизни. Естественно, этот процесс затрагивает и вопросы превращения гражданской службы в открытую для населения структуру. Демократизация гражданской службы - это деятельность по расширению и усилению открытости государственного аппарата управления для окружения.

Организация гражданской службы должна иметь адаптивную направленность. Достигается это в основном за счет следующих факторов: значительной трансформации функций как отдельных органов, так и конкретных работников; расширения возможностей для их горизонтального и вертикального взаимодействия; информационного насыщения служебных коммуникаций; преобладания советов над инструкциями и участия над контролем и т.д.

Важнейшими направлениями демократизации гражданской службы являются: непосредственное участие населения в выработке, принятии и выполнении государственных правовых актов; совершенствование самоуправления; передача управленческих функций и полномочий сверху вниз; соблюдение руководителями прав трудовых коллективов; обеспечение подотчетности аппарата управления выборным органам; создание подчиненной выборным органам власти единой системы общественно-государственного контроля; постоянное информирование общества о результатах своей деятельности.

Уже говорилось, что государственный аппарат должен быть в определенной мере самостоятелен и независим от политической власти. Эта самостоятельность обычно сформулирована в соответствующих государственных законах. На практике можно проследить три формы проявления такой самостоятельности. Во-первых, за счет создания правовой и экономической независимости гражданским служащим предоставляются гарантии против произвола и различного рода вмешательства политической власти. Во-вторых, путем выработки служебного кодекса чести и профессионального этикета у гражданских служащих воспитывается нравственная и профессиональная независимость, которая позволяет им высказывать свои мнения, свободные и здравые суждения перед лицом политической власти, даже если предлагаемые ими варианты решений отклоняются. Профессиональная честь и достоинство исключают конформизм у гражданских служащих, побуждают к должностной стойкости и мужеству в отстаивании своих служебных позиций. Наконец, в-третьих, на основе перечисленных двух форм деятельности государственной администрации складываются определенная внутренняя логика и преемственность, которые обеспечивают ее социальную самостоятельность при политических потрясениях. Данное свойство позволяет государственному аппарату и его служащим удерживаться в рабочем состоянии практически при любой политической неустойчивости и неопределенности.

Таким образом, гражданские служащие так же, как и политические руководители, обязательно участвуют в государственной власти. И поскольку эта власть имеет политическую природу, то и деятельность государственных служащих не может быть свободна от нее. Причастность к формированию и проведению государственной политики позволяет гражданским служащим не только соучаствовать в принятии политических решений, взаимодействуя с политической властью, но и выступать в качестве самостоятельной политической силы, проводить в государственном управлении вторичную, но собственную политическую линию.

Следует подчеркнуть, что отношения между политической и административной властью (гражданской службой) совсем не представляют собой механического равновесия. Стороны властной дихотомии находятся не только в единстве, но и в постоянной борьбе. Они едины, во-первых, как стороны одной и той же государственной власти; во-вторых, как взаимно обусловленные государственной властью и, в-третьих, как тождественные (равнодействующие) противоположности, детерминирующие качественную определенность данного государства.

Но политическая и административная власти также взаимно исключают друг друга, находятся в диалектическом противоречии одна к другой. Политическая власть является определяющей в государственном управлении, тогда как административная власть - определяемой. Характер и направленность развития государства зависят, прежде всего, от ведущей, главной стороны. Но и административная власть - это тоже политическая власть, и она в определенных условиях может играть весьма существенную, а подчас и определяющую роль. Аппаратные работники имеют постоянное стремление к своей суверенизации, к захвату все больших полномочий в государстве.

Не перерастет ли сейчас демократия в администрократию? Термин "администрократия" (лат. - власть администраторов) был введен в науку американским ученым Г. С. Клейром для обозначения того реального управления, которое осуществляется "карьерными" гражданскими служащими. Некоторые исследователи полагают, что администрократия - это новая форма деспотизма и она будто бы уже подчинила некоторые страны своему господству.

Если гражданскую службу попытаться вывести из сложившегося разделения труда в сфере политического управления, то она должна занять неподобающее ей место. В результате этого демократия будет заменена новой формой государственной власти - администрократией. Отдельные зарубежные авторы утверждают, что администрократия не плод больного воображения, а досадная реальность, приводят "войну" М. Тэтчер с "гражданской службой" Великобритании с целью ограничить ее поползновения на первичную политическую власть.

Действительно, в мире есть примеры, когда в дихотомии политическая власть - административная власть, влияние политической власти при решении государственных проблем оказывается достаточно слабым. Но и здесь в конечном счете пальма первенства оказывается у политической власти. Законодательное закрепление правовых норм не может обходиться (и не обходится) без политической власти.

Для того чтобы гражданская служба не трансформировалась в администрократию, необходим повсеместный социально-правовой контроль - внутренний и внешний. Внутренний контроль, проводимый государственными структурами, предполагает постоянно совершенствующиеся императивы эффективности и рентабельности. Внешний контроль направлен на мобилизацию демократических институтов сложившегося (или зарождающегося) гражданского общества к соучастию в разрешении проблем и нужд государства и общества.

Вместе с тем у некоторых основоположников доктрины дихотомии государственной власти вполне очевидно проявляется одна крайность, которая уже неоднократно заводила их последователей в тупиковую ситуацию. Заметив и частично описав специфику административной власти (гражданской службы), они стали заявлять о ее неполитическом характере, стремясь вывести ее из политического ареала. Можно отметить, что в истории науки неоднократно отмечались подобные факты, когда тот или иной ученый, выделяя и подчеркивая специфику сделанного им открытия, начинал преувеличивать и абсолютизировать эту специфику, что неизбежно приводило его к искажению реального положения вещей.

Гражданская служба, помимо функций по обслуживанию государства, призвана осуществлять и социальные функции. К ним относятся разработка проектов и реальное участие в решении проблем воспроизводства социальных ресурсов, обеспечения стабильности общественной системы, снижения социальной напряженности, повышения уровня и качества жизни людей и т.д. Однако практика свидетельствует, что эти и другие проблемы пока не составляют существенного содержания российской гражданской службы. Поэтому многие граждане относятся к гражданской службе отрицательно, отмечают ее оторванность от их интересов и поддерживают предложения о ее сокращении. Одна из причин такого отношения к гражданской службе состоит в том, что в законодательстве о государственной (гражданской) службе очень слабо прописаны статьи о ее общественном предназначении, законодательство в этой сфере имеет значительные пробелы.