Делопроизводство в СССР

Современные российские технологии документационного обеспечения управления развивались постепенно, уходя корнями в традиции предшествующих периодов. В развитии делопроизводства СССР в XX в. было три основных периода: перестройка всей системы организации делопроизводства в 1920—1930-х гг., время почти полного отсутствия разработок в этой области в 1940—1950-х гг.; развитие обширной законодательной базы, норм и правил делопроизводства в 1960—1990-х гг.

Смена государственной системы в 1917 г. сопровождалась перестройкой концепции управления страной в целом, аппарата государственных учреждений, а следовательно, и изменением системы делопроизводства. В первую очередь это касалось ускорения процессов обработки документов и прохождения дел но инстанциям.

Для управления государством был создан Совет народных комиссаров (Совнарком), управлявший 13 отраслевыми народными комиссариатами (наркоматами).

После октябрьского переворота 1917 г., так как старые работники министерств были уволены, для работы в учреждениях привлекались профессиональные революционеры, рабочие, солдаты и прочие не имеющие специального образования кадры.

Уровень документационного обеспечения управления понизился, а любая власть объективно нуждается в укреплении и упорядочении своего положения. Она не может стабильно существовать в условиях беспорядочного управления с неподготовленными сотрудниками аппарата. Необходимо было упорядочить процессы документирования. Для этого стали использовать опыт работы предшественников, ведь рядом с новыми руководителями на своих рабочих местах оставались и многие царские чиновники.

Так, при создании проекта "Положения о письмоводстве и делопроизводстве" за основу был принят аналогичный по наименованию и содержанию документ военного ведомства 1911 г. Изменения в проекте были незначительными: исключение устаревших канцелярских шаблонов при составлении текстов документов, рекомендации по уменьшению форматов бумаги в целях ее экономии и т.п. Однако эта работа не была доведена до конца.

К тому же на уровне делопроизводства негативно отражались последствия Гражданской войны, необходимость экономить бумагу и средства письма. Для создания документов стала использоваться низкосортная желтая бумага, иногда оберточная или папиросная, чернила разбавлялись. Все это сказалось через несколько десятков лет, когда архивные документы начали стремительно портиться, бумага рассыпалась, выцветала, чернила теряли яркость вплоть до полной потери текста.

Для обеспечения законодательной базы новой системы делопроизводства был издан декрет "О порядке утверждения и опубликования законов". Для улучшения качества оформления документов 2 марта 1918 г. было принято постановление "О форме бланков государственных учреждений", в котором перечислялись обязательные реквизиты бланков документов, много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства.

Были доработаны и начали применяться "Положение о письмоводстве и делопроизводстве"; 8 декабря 1918 г. издано постановление "О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты". Также были разработаны и другие нормативно-методические документы в сфере ДОУ.

В 1920-е гг. стати проводиться исследования в области научной организации труда, совершенствования документирования исполнения, планирования и учета, улучшения делопроизводства в аппарате управления.

Интересные и перспективные разработки проблем делопроизводства велись также в Государственном институте техники управления, основанном в 1926 г.

Изучение вопросов проходило по следующим основным направлениям: документооборот учреждений и методы его оптимизации; способы регистрации документов, выработка рациональных методов учета документации; контроль исполнения документов; хранение документов.

Предлагаемая новая система делопроизводства основывалась на следующих общих принципах, во многом актуально звучащих и сегодня:

— организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения;

— регистрация документов должна быть однократной и производиться в самой упрощенной форме;

— отказ, где возможно, от регистрации вообще;

— число инстанций, через которые проходит каждый документ, сокращается до минимума;

— справочная работа обеспечивается с наименьшей затратой времени;

— контроль исполнения документов должен быть проверкой по существу, не носить формальный характер;

— наблюдение, руководство и ответственность за постановку делопроизводства возлагается на определенное лицо.

В 1928 г. Государственным институтом техники управления совместно с Центральным архивом РСФСР были подготовлены и изданы "Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР", в которых давались рекомендации по составлению перечней документов и дел, циркулирующих в учреждениях, и правила их уничтожения (для документов с истекшими сроками хранения).

К концу 1920-х гг. остро встала проблема унификации и стандартизации документооборота. Были разработаны стандарты составления различных видов документов, форматы бланков. Стандартизировались материалы, применяемые в делопроизводстве (бумага, чернила, ленты для пишущих машинок и т.п.).

В делопроизводстве появляются системы специальной документации — статистическая, плановая, бухгалтерская, кадровая. Издаются отраслевые, нормативные и методические материалы: инструкции по ведению делопроизводства, указания, правила и т.д. Проводятся исследования по стандартизации и унификации специальных систем документирования.

В 1931 г. был издан проект "Общих правил документации и документооборота". В нем был аккумулирован передовой практический опыт, накопленный к тому времени различными ведомствами и организациями, обобщены исследования отечественных и зарубежных ученых.

Великая Отечественная война, а затем необходимость восстановления хозяйства привели к почти полному отсутствию теоретических и практических разработок в области документационного обеспечения управления в 1940—1950-е гг. Интерес к делопроизводственной основе управления возродился только к началу 1960-х гг., что негативно отразилось на развитии концепции безбумажного документооборота, которая в это время широко внедрялась за рубежом.

В 1960—1980-е гг. была разработана обширная законодательная база в области делопроизводства, созданы система стандартов по документации, общесоюзные классификаторы, унифицированные системы документации. Совет министров РСФСР утвердил "Примерную инструкцию о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР".

В 1963 г. архивная служба выпустила "Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР", которые на протяжении многих лет были единственным руководящим материалом, способствовали упорядочению деятельности служб документации и архивов. Вышло постановление "О мерах по улучшению архивного дела в СССР".

Тогда же была осознана необходимость создания единой системы делопроизводства, унификации делопроизводственных работ. Разработку ЕГСД поручили Главному архивному управлению. В 1966 г. в рамках архивной службы был учрежден ВНИИДАД, которому передавалась разработка ЕГСД.

Разработка и внедрение ЕГСД были выполнены в несколько этапов:

- подготовка "Материалов к Единой государственной системе делопроизводства" (1965 г.);

- разработка методической программы исследований (1967 г.) совместно с ВНИИДАД;

— создание проекта "Основных положений" ЕГСД (1970 г.); в подготовке проекта приняли участие НИИ труда, ВНИИ оргтехники. Институт государства и права Академии наук СССР, ВНИИ стандартизации.

В 1973 г. "Основные положения" ЕГСД были одобрены Госкомитетом СССР по науке и технике и рекомендованы министерствам, ведомствам и организациям для использования.

Основными моментами развития делопроизводства в 1980-х гг. стати разработка и издание ГОСТов на управленческие документы, общесоюзных классификаторов (ОКУД, ОКПО, ОКОНХ и др.) информации, УСД и ГОСТов на эти системы.

В конце 1980-х гг. на основе ЕГСД была создана Государственная система документационного обеспечения управления. В 1988 г. начальником Главного архивного управления утверждена "Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ). Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения". До настоящего времени ГСДОУ остается основным нормативным документом но организации делопроизводства в нашей стране. При неоднократных переизданиях ГСДОУ редактировалась, актуализировалась, из нее изымались и в нее добавлялись отдельные положения.

Тогда же ГОСТом была введена технология централизованного контроля за составом создаваемых документов путем их внесения в табель форм, утверждаемый руководителем организации (министерства, ведомства), но ее практическое применение пока не стало повсеместным.

В начале 1990-х гг. был издан Общероссийский классификатор управленческой документации, в который включены наименования форм документов унифицированных систем и основные положения по ведению системы классификаторов и УСД.

На основе изложенного можно заключить, что традиционная российская технология процессов документационного обеспечения управления имеет следующие особенности:

— четко выраженный вертикальный характер движения документов (руководитель — исполнитель — руководитель) внутри организации; отслеживание всего комплекса работ с документами в регистрационных журналах или машинописных картотеках, куда заносятся все сведения о документах, их перемещениях, резолюциях начальства, контроле сроков исполнения, отчетах и т.п.;

— ведение централизованных регистрационно-контрольных и отчетных массивов (файлов, картотек или журналов);

— для обеспечения единого порядка обработки документов предусматривается создание специализированных служб: управлений делами, секретариатов, канцелярий;

— относительно небольшое разнообразие процессов делопроизводства и документооборота, их высокая степень стандартизации;

— основы технологии документационного обеспечения управления закреплены в государственных нормативно-методических документах.

Основная проблема данной технологии — централизованное оперативное отслеживание движения документов, поскольку эта технология требует как получения своевременной информации, так и ведения объемных регистрационно-контрольных картотек.

При этом делопроизводство фактически отделено от работы с самими документами: руководители и исполнители работают непосредственно с документами (или их копиями), а делопроизводственный персонал отслеживает их действия с помощью регистрационных и контрольных карточек.