Члены избирательных комиссий

Общие основы правового статуса. Законодатель установил два различающихся между собой статуса членов избирательных комиссий: членов комиссии с правом решающего голоса и членов комиссии с правом совещательного голоса.

Число членов избирательных комиссий и порядок наделения их полномочиями изначально установлены в Законе о гарантиях избирательных прав.

В ЦИК РФ правом решающего голоса обладают 15 членов. Число членов избирательной комиссии субъекта РФ с правом решающего голоса устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта РФ и не может быть менее 10 и более 14. Определенный численный состав комиссии муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования либо муниципальным нормативным правовым актом, но число членов с правом решающего голоса должно быть не менее пяти и не более 11. Число членов территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса определяется решением избирательной комиссии соответствующего субъекта РФ и законом соответствующего субъекта РФ, однако не может быть менее пяти и превышать 14. Число членов с правом решающего голоса окружной и участковой избирательных комиссий устанавливается законом соответствующего субъекта РФ.

Назначить членов комиссии с правом совещательного голоса вправе определенный круг субъектов: кандидат, избирательное объединение, выдвинувшее зарегистрированного кандидата (зарегистрированный список кандидатов). Таким образом, число членов с правом совещательного голоса в избирательной комиссии зависит от того, всеми ли названными субъектами будет реализовано право назначить члена комиссии с правом совещательного голоса.

Ограничения. Закон о гарантиях избирательных прав содержит ряд ограничительных цензов, т.е. условий допуска лица к реализации своего политического права участия в выборах в качестве членов избирательных комиссий с правом решающего голоса. Так, статусом члена избирательной комиссии с правом решающего голоса не могут быть наделены: лица, не имеющие гражданства РФ, а равно граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий их право на постоянное проживание на территории иностранного государства.

Что касается указанного ограничения, то Конституционный Суд РФ в Постановлении от 22 июня 2010 г. № 14-П "По делу о проверке конституционности подпункта “а” пункта 1 и подпункта “а” пункта 8 статьи 29 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина А. М. Малицкого" отметил следующее.

Закрепляя правовой статус членов территориальных избирательных комиссий с правом решающего голоса, федеральный законодатель исходит из того, что свои обязанности они исполняют, как правило, не на постоянной (штатной) основе, и не устанавливает каких-либо специальных требований, предъявляемых к лицам, претендующим на членство в избирательной комиссии (образование, достижение определенного возраста, проживание на соответствующей территории и т.п.), связывая возможность соответствующего назначения с наличием у гражданина Российской Федерации желания, поддержанного любым субъектом, наделенным по закону правом выдвижения кандидатур в состав территориальных избирательных комиссий. Вместе с тем для обеспечения надлежащего осуществления избирательными комиссиями возложенных на них публично значимых функций в законе могут быть определены обстоятельства, при которых гражданин Российской Федерации не может исполнять полномочия члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, с тем чтобы исключить участие в работе избирательных комиссий лиц, в отношении которых в силу тех или иных причин объективного (личного, служебного, семейного и др.) характера есть веские основания для сомнений в возможности независимого, беспристрастного и правомерного исполнения ими полномочий по осуществлению подготовки и проведения выборов и референдумов, обеспечению реализации и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Предоставление гражданину Российской Федерации вида на жительство на территории иностранного государства свидетельствует о признании за ним со стороны этого государства соответствующего правового состояния, которое означает наделение лица статусом постоянного жителя (долгосрочного резидента) и предполагает возможность официального использования документа, подтверждающего указанный статус, для удостоверения личности на территории данного государства.

При отсутствии универсальных международных стандартов, определяющих природу и значение вида на жительство, государства самостоятельно фиксируют в своих национальных правовых системах условия и порядок его получения. Как правило, предоставлению иностранному гражданину или лицу без гражданства вида на жительство предшествует подача в установленном порядке заявления, в котором указываются причины, могущие служить основанием для приобретения права на постоянное проживание на территории данного государства (работа, учеба, наличие семейных связей, приобретение недвижимости, осуществление предпринимательской деятельности и др.).

Не предполагает наличия вида на жительство и наделение его обладателя политическими правами гражданина соответствующего иностранного государства, в частности правом избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, правом голосовать на общегосударственном и местном референдуме, правом занимать государственные и муниципальные должности, правом быть членом политической партии, если иное не предусмотрено международным договором или законом государства проживания. Вместе с тем даже предоставление этим лицам того или иного объема политических прав вовсе не означает неизбежного изменения их положения в отношениях со страной своего гражданства.

Таким образом, получение гражданином Российской Федерации вида на жительство на территории иностранного государства означает, что он приобретает право долгосрочного проживания на территории этого государства на законных основаниях, возможность наряду с его гражданами пользоваться на сопоставимых условиях экономическими и социальными правами, заниматься любой не запрещенной законом деятельностью, а также свободно покидать данное государство и возвращаться на его территорию.

При этом наличие у гражданина Российской Федерации вида на жительство на территории иностранного государства само по себе не приводит к возникновению между ним и соответствующим иностранным государством постоянной и распространяющейся на все сферы сопряжения индивида и государства политико-правовой взаимосвязи, равноценной по своему содержанию и значению гражданству Российской Федерации, являющемуся в соответствии со ст. 3 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" устойчивой правовой связью лица с Российской Федерацией, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Соответственно, предоставление гражданину Российской Федерации вида на жительство на территории иностранного государства в отличие от получения им иностранного гражданства не может свидетельствовать об объективном снижении для такого гражданина ценности его политико-юридической связи с Российской Федерацией, а равно создавать при осуществлении им права на участие в управлении делами государства предпосылки для отступления от конституционного принципа государственного суверенитета, которые ставили бы под сомнение верховенство Конституции РФ.

Таким образом, взаимосвязанные положения Закона о гарантиях избирательных прав в части, лишающей гражданина Российской Федерации, получившего вид на жительство на территории иностранного государства, возможности быть членом избирательной комиссии с правом решающего голоса, не соответствуют Конституции РФ.

Также не могут быть членами комиссий: граждане Российской Федерации, признанные решением суда, вступившим в законную силу, недееспособными или ограниченно дееспособными; граждане, не достигшие 18 лет; депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления; выборные должностные лица, а также высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высших исполнительных органов государственной власти РФ), главы местных администраций; судьи, прокуроры; на соответствующих выборах – кандидаты, их уполномоченные представители и доверенные лица, уполномоченные представители и доверенные лица избирательных объединений, выдвинувших кандидатов; на соответствующих выборах – члены комиссий с правом совещательного голоса; на соответствующих выборах – супруги и близкие родственники кандидатов, близкие родственники супругов кандидатов; лица, которые находятся в непосредственном подчинении у кандидатов; лица, выведенные из состава комиссий по решению суда, а также лица, утратившие свои полномочия членов комиссий с правом решающего голоса в результате расформирования комиссии (за исключением лиц, в отношении которых судом было установлено отсутствие вины за допущенные комиссией нарушения), – в течение пяти лет со дня вступления в законную силу соответствующего решения суда; лица, имеющие неснятую и непогашенную судимость, а также лица, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства о выборах, – в течение одного года со дня вступления в законную силу решения (постановления) суда о назначении административного наказания; лица, являющиеся членами иной избирательной комиссии с правом решающего голоса.

Требования. Члены ЦИК РФ, председатель избирательной комиссии субъекта РФ должны иметь высшее профессиональное образование (наличие специализации "юриспруденция" не является обязательным).

В Законе о гарантиях избирательных прав закреплен также перечень требований, предъявляемых к членам избирательных комиссий с правом совещательного голоса. В качестве таковых не могут быть назначены лица, указанные в п. 1–7 перечня ограничительных цензов для членов комиссий с правом решающего голоса, а также члены Совета Федерации; работники аппаратов избирательных комиссий; лица, замещающие командные должности в воинских частях, военных организациях и учреждениях.

В соответствии с Законом о гарантиях избирательных прав члены избирательной комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса, избранные председателем, заместителем председателя или секретарем, должны исполнять свои полномочия исключительно на постоянной (штатной) основе. Это означает, что, исполняя свои полномочия на постоянной (штатной) основе, они замещают государственную должность в Российской Федерации, государственную должность в субъекте РФ, муниципальную должность (соответственно уровню избирательной комиссии) и потому не имеют права осуществлять деятельность, несовместимую с несением государственной (муниципальной) службы. Так, указанным лицам запрещено заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; использовать в целях, не связанных с выполнением возложенных на них обязанностей, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные для служебной деятельности и др.

Полномочия. Члены избирательной комиссии независимо от того, обладают ли они правом решающего или совещательного голоса, вправе: 1) заблаговременно получать извещение о заседаниях соответствующей комиссии; выступать на заседании комиссии, вносить предложения по вопросам, отнесенным к компетенции соответствующей комиссии, и требовать проведения по данным вопросам голосования; задавать другим участникам заседания комиссии вопросы в соответствии с повесткой дня и получать на них ответы по существу; 2) знакомиться с документами и материалами, которые непосредственно связаны с выборами, соответствующей и нижестоящих комиссий и получать копии этих документов и материалов, требовать заверения указанных копий; 3) удостовериться в правильности подсчета по спискам избирателей числа лиц, принявших участие в голосовании, в правильности сортировки бюллетеней по кандидатам, избирательным объединениям; 4) обжаловать действия (бездействие) комиссии в соответствующую вышестоящую комиссию или в суд.

Следует отметить, что объем полномочий членов избирательной комиссии с правом решающего голоса гораздо шире объема полномочий членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Член комиссии с правом совещательного голоса не вправе: 1) голосовать по вопросам, отнесенным к компетенции соответствующей комиссии и включенным в повестку заседания комиссии; подписывать решения комиссии; 2) выдавать и подписывать бюллетени, открепительные удостоверения; 3) участвовать в сортировке, подсчете и погашении бюллетеней; 4) составлять протокол об итогах голосования, о результатах выборов; 5) составлять протоколы об административных правонарушениях.

Законодатель создал спорную ситуацию, связанную с ответом на вопрос: могут ли члены комиссий с правом совещательного голоса в случае несогласия с решением комиссии изложить в письменной форме особое мнение. С одной стороны, п. 17 ст. 28 Закона о гарантиях избирательных прав устанавливает, что члены комиссии с правом решающего голоса, несогласные с решением комиссии, вправе изложить в письменной форме особое мнение, отражаемое в протоколе комиссии и прилагаемое к ее решению, в связи с которым это мнение изложено. Но ст. 29 Закона о гарантиях избирательных прав закрепляет, что члены комиссий с правом совещательного голоса обладают теми же правами, что и члены комиссий с правом решающего голоса. Та же статья дает исчерпывающий перечень исключений, перечисленных выше. Думается, что законодатель должен устранить данную коллизию.

Спектр обязанностей членов комиссий с правом решающего голоса достаточно широк. Все они направлены на реализацию основных задач, возложенных на соответствующие избирательные комиссии, а также зависят от характера деятельности избирательной комиссии (является она постоянно действующим органом или нет), от занимаемого положения в избирательной комиссии (является ли член с правом решающего голоса председателем, заместителем председателя или секретарем комиссии; осуществляет ли он свою деятельность на постоянной основе). Можно выделить общие обязанности членов с правом решающего голоса независимо от уровня избирательной комиссии: 1) соблюдать в процессе своей деятельности законодательство РФ о выборах; 2) присутствовать на всех заседаниях комиссии; принимать участие в голосовании по вопросам, включенным в повестку дня; 3) незамедлительно информировать комиссию о наступлении обстоятельств, несовместимых со статусом члена комиссии с правом решающего голоса, изменением места работы (службы), занимаемой должности и др.; 4) выполнять поручения комиссии, а также ее председателя, заместителя председателя, секретаря, данные в пределах их компетенции, и информировать об их выполнении в установленный срок; 5) участвовать в работе комиссии по осуществлению контроля за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации, проведению мероприятий по установлению итогов голосования, определению результатов выборов, по необходимому информированию населения; и др.

Что касается обязанностей членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, то стоит отметить, что, как правило, руководство избирательных комиссий не возлагает на них никаких обязанностей. Они могут добровольно с согласия комиссии принять на себя какие-либо обязанности (например, участие в группе по рассмотрению жалоб). Основная их роль в избирательной кампании – представление интересов кандидатов и избирательных объединений, которые наделили их соответствующими полномочиями, а также обеспечение наиболее полной реализации их избирательных прав. Очевидно, что основные обязанности связаны именно с осуществлением указанного предназначения.

Срок полномочий членов постоянно действующих избирательных комиссий с правом решающего голоса – пять лет. Срок полномочий членов с правом решающего голоса иных избирательных комиссий истекает одновременно с прекращением полномочий комиссии. Так, срок полномочий членов с правом решающего голоса окружных избирательных комиссий по общему правилу истекает через два месяца со дня официального опубликования результатов выборов.

Основания досрочного прекращения полномочий членов избирательной комиссии с правом решающего голоса также урегулированы законодателем. К ним относятся: 1) подача членом комиссии заявления в письменной форме о сложении своих полномочий (в случае если заявление подается по причине тяжелой болезни, стойкого расстройства здоровья члена комиссии, его близких родственников, оно удовлетворяется в любой период течения избирательной кампании); 2) выявление фактов несоответствия лица, наделенного полномочиями члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, законодательно установленным ограничительным цензам; 3) признание члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, на основании заявления соответствующей комиссии систематически не выполняющим своих обязанностей; 4) вступление в законную силу решения суда о расформировании комиссии в порядке, установленном Законом о гарантиях избирательных прав; 5) смерть члена комиссии.

Полномочия членов избирательной комиссии, действующей на постоянной основе, с правом совещательного голоса прекращаются в день окончания соответствующей избирательной кампании. Полномочия членов с правом совещательного голоса иных избирательных комиссий прекращаются одновременно с прекращением полномочий этих комиссий. У членов с правом совещательного голоса, назначенных кандидатами, которые были избраны, или избирательными объединениями, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов, срок полномочий более продолжителен – до окончания регистрации кандидатов (списков кандидатов) на следующих выборах в тот же орган или на ту же должность. Если член избирательной комиссии с правом совещательного голоса был назначен кандидатом (избирательным объединением), которому было отказано в регистрации либо регистрация была отменена или аннулирована, то полномочия такого члена комиссии прекращаются соответственно со дня отказа в регистрации, ее аннулирования или отмены.

Гарантии. Избирательное законодательство отчетливо закрепляет правовое регулирование порядка предоставления членам избирательных комиссий с правом решающего голоса трудовых, материальных, социальных и других гарантий. Так, члены комиссии до окончания срока своих полномочий не могут быть без их согласия переведены на другую работу, уволены с работы по инициативе работодателя по причине исполнения ими возложенных на них соответствующих публично значимых функций.

В течение всего периода подготовки и проведения выборов за членом избирательной комиссии с правом решающего голоса сохраняется средний заработок по месту основной работы. Осуществление деятельности члена избирательной комиссии охраняется УК РФ (так, воспрепятствование исполнению полномочий членом избирательной комиссии влечет уголовное наказание). КоАП РФ предусматривает наказание за нарушение прав члена избирательной комиссии на своевременное получение информации и копий избирательных документов, получение которых необходимо в соответствии с требованиями законодателя; отказ в предоставлении члену избирательной комиссии предусмотренного законом отпуска для участия в подготовке и проведении выборов.

В отношении членов избирательных комиссий применяется особый порядок производства по уголовным и административным делам. Решения о возбуждении уголовного дела в отношении члена комиссии с правом решающего голоса, привлечении его в качестве обвиняемого по уголовному делу принимаются руководителем следственного органа Следственного комитета при Прокуратуре РФ по субъекту РФ. Ходатайство перед судом об избрании в качестве меры пресечения в отношении члена комиссии с правом решающего голоса заключения под стражу может быть возбуждено с согласия руководителя следственного органа Следственного комитета при Прокуратуре РФ по субъекту РФ. Член комиссии с правом решающего голоса не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ. Решения о возбуждении уголовного дела в отношении члена ЦИК РФ с правом решающего голоса, председателя избирательной комиссии субъекта РФ, привлечении их в качестве обвиняемых принимаются Председателем Следственного комитета при прокуратуре РФ. Ходатайство перед судом об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу в отношении члена ЦИК РФ с правом решающего голоса, председателя избирательной комиссии субъекта РФ может быть возбуждено с согласия Председателя Следственного комитета при Прокуратуре РФ. Член ЦИК РФ с правом решающего голоса, председатель избирательной комиссии субъекта РФ не могут быть подвергнуты административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора РФ.