Бюрократизм как искаженная форма управления

Бюрократия как рациональная деятельность аппарата государственных органов естественно отличается от бюрократизма как извращенной деятельности этого же аппарата по удовлетворению своих корпоративных, узкокорыстных интересов. Первое нацелено на добросовестное обслуживание общества, второе ориентировано на себя. Но между этими состояниями управления нет пропасти. Бюрократия при определенных условиях может перерасти в бюрократизм. И напротив, бюрократизм под воздействием социального и государственного контроля может стать рациональной бюрократией или административным (аппаратным) управлением. Именно эта задача по трансформации современного бюрократизма в рациональную административную бюрократию в полный рост встала перед нашим обществом.

Вместе с тем реальная тенденция обычно такова, что чем дольше существует данный государственный орган, чем менее прозрачной становится его деятельность, тем больше нарастают в нем элементы бюрократизма. И если не предпринимать ничего для их нейтрализации, то эти элементы разрастаются в практический бюрократизм, который способен погубить данный государственный орган, всю систему в целом. Поскольку он сосредоточивается па самом себе, то делает себя ненужным, а нередко и вредным для государства и общества.

Бюрократизм, как явствует практика, возникает при отрыве органов власти (особенно работников канцелярий, аппарата) от населения, "электората". Он связан с иерархической структурой власти. Это специфическая форма социального управления в обществе, в котором центры исполнительного руководства практически независимы от интересов решений большинства членов общества, а задачи функционирования подчинены целям сохранения и укрепления этих центров (государственных лиц и органов).

В широком смысле слова бюрократизм связан с превратным пониманием и осуществлением государственной власти - политической, экономической, организационной и др. Государственное управление вырождается в бюрократизм тогда, когда начинает замыкаться на самом себе. Оно перестает ориентироваться на задачи конкретных социальных организаций, общества в целом, а сосредоточивается на удовлетворении собственных потребностей. Бюрократизм - это искаженная форма государственного управления, система политического и социального руководства, основанная на отрыве органов власти от воли членов общества и направленная на удовлетворение своих корпоративных, узкокорыстных интересов.

Бюрократизм стремится выдавать себя за выражение подлинной государственности. Но между бюрократизмом и государственностью существует принципиальное различие. Во-первых, бюрократизм - это извращенная в угоду отдельным лицам или социальным группам государственность. А во-вторых, он может распространяться не только в сфере государственной власти, но и в любой области социального управления, включая руководство общественными организациями.

После развала Советского Союза (1991 г.), с началом "ельцинского десятилетия", которое не просто противоречило демократии, но и воспроизводило на новом этапе антидемократическую, антинародную логику номенклатурного управления, начался новый этап в развитии отечественного бюрократизма. Перспективы социально-экономического развития страны всегда зависели от эффективности работы государственного административного аппарата. Но за годы ельцинских реформ никаких серьезных целенаправленных усилий по повышению эффективности работы государственного аппарата не предпринималось. В результате система государственного управления, содержащая в себе очень серьезные недостатки, к концу XX столетия превратилась в мощный тормоз модернизации российской экономики, а следовательно, всего общества в целом.

Проблемы начинались уже с верхних этажей властной иерархии. Как свидетельствуют данные Главного контрольного управления Администрации Президента РФ, в среднем выполнялись в срок немногим более половины от общего количества поручений Президента Правительству РФ. Что касается поручений правительства федеральным органам исполнительной власти, то здесь пропорция примерно такая же. Естественно, трудно рассчитывать на эффективность работы государственного аппарата, если его работники не желают брать ответственность на себя и это становится стилем их работы.

Немалую роль в неоперативном решении текущих задач играла усложненная процедура согласования. Поскольку всякое решение затрагивало интересы нескольких федеральных органов исполнительной власти, то нормальным являлось требование, чтобы они были согласованы в максимально возможной степени. Однако подобное требование самым негативным образом сказывалось на их качестве. Поэтому самые важные и принципиальные вопросы, вокруг которых велись основные дискуссии, обычно исключались из проекта решения, и тем выхолащивалась суть документа.

Естественно, возникает вопрос: как такое могло произойти на самом верху властной пирамиды? Ответ оказывает достаточно тривиален: квалификация работников федеральных органов исполнительной власти оставляет желать лучшего. И это самая мягкая формулировка, которую можно здесь употребить. Причем самое тревожное в том, что этот уровень неуклонно снижается с начала 1990-х гг. Наиболее способные работники идут в коммерческие и предпринимательские структуры, посредственности - остаются на гражданской службе.

Условно федеральных чиновников можно разделить на две категории: тех, которые честно трудятся за зарплату (их большинство), и тех, для которых уровень зарплаты не имеет значения. В числе первых: молодые специалисты, которым пообещали что-нибудь значимое; люди зрелого возраста, которые никак не рискуют уйти с гражданской службы; "предпенсионеры", главная задача которых заработать пенсию государственного (гражданского) служащего.

Среди второй категории можно выделить следующие группы: нашедшие свою "кормушку", которая обеспечивает им в итоге приличное вознаграждение. В подавляющем большинстве - это начальствующий состав. Но есть среди них и главные специалисты, которые потихоньку "стригут купоны", к примеру, на кураторстве какой-нибудь федеральной целевой программы; патриоты, которых ничтожное меньшинство; рассматривают работу как "клуб по интересам", которых также очень немного; "прикомандированные", направленные бизнесом в федеральные структуры, главная задача которых лоббирование интересов своих хозяев.

Среди всех категорий и групп гражданских служащих подавляющее большинство составляют женщины. Уже говорилось, что всего в российских органах власти на октябрь 2011 г. их насчитывается 71,3%, а на федеральном уровне - 71,4%.

Таким образом, "за зарплату" трудятся большинство федеральных чиновников. И именно уровень их квалификации является определяющим среди федеральных гражданских служащих, поскольку в подавляющем большинстве исполнителями являются как раз эти люди. По среди них найти высококвалифицированных специалистов достаточно трудно. Если говорить о молодежи, то среди них лишь немногие удовлетворяют необходимым требованиям, действующим на гражданской службе. Люди зрелого возраста, кто не решился уйти с гражданской службы, потому, видимо, и не решились, что оказались не востребованы рыночными структурами.

Очевидно, что всех этих людей надо или увольнять, или как-то доучивать. Но при таком контингенте система повышения квалификации своих функций, как правило, не выполняет. В России есть специальные учебные заведения (Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Финансовая академия при Правительстве РФ, а также 10 региональных академий и два института повышения квалификации государственных служащих), укомплектованные высокопрофессиональными преподавателями, по они работают в основном вхолостую. Во-первых, к спускаемым разнарядкам по количеству чиновников, которых надо направить па повышение квалификации в названные учебные заведения, руководители федеральных и региональных органов исполнительной власти относятся как к досадной необходимости и потому выбирают наименее способных. Во-вторых, значительное число учащихся чиновников составляют лица, плату за которых вносят посылающие их государственные органы и учреждения, что ставит предел их количеству. И, в-третьих, получившиеся гражданские служащие (в основном из молодежи), набравшись некоторого опыта, стремятся "нырнуть" в какую-либо коммерческую, предпринимательскую и другую структуру.

Почему это происходит? Дело оказывается в оплате. Нетерпимое положение с уровнем и системой оплаты труда федеральных чиновников имеет следствием негативные явления. Одно из самых простых решений по повышению уровня оплаты труда чиновников - это увеличение числа руководящих должностей. Реализовывалось это в следующих формах: увеличивалось количество федеральных органов исполнительной власти, а также увеличивалось количество структурных подразделений в министерствах и ведомствах.

В ноябре 1991 г. при правительстве Е. Т. Гайдара было 32 федеральных органа. Через 10 лет, т.е. в ноябре 2002 г., их число достигло 60, т.е. увеличилось почти в два раза. В это время было: министерств - 24, государственных комитетов - 6, федеральных комиссий - 2, федеральных служб - 13, российских агентств - 8, федеральных надзоров - 2, иных федеральных органов исполнительной власти - 5. После различных преобразований на 1 октября 2012 г. структура федеральных органов исполнительной власти насчитывала уже 92 единицы.

Низкий уровень заработной платы, отсутствие зависимости оплаты труда от эффективности работы и проистекающее отсюда желание использовать административный ресурс для получения материальных выгод имели следствием беспрецедентный рост числа заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти. Эта должность даст большие полномочия и соответствующие материальные блага (санаторно-курортное обслуживание, обеспечение персональным служебным автотранспортом, правительственной связью и т.д.). Но главное в этой должности - финансовые возможности: распределение бюджетных расходов, государственные закупки, торговля должностями, курирование федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов) и др.

В ноябре 2002 г. в 60 федеральных органах исполнительной власти насчитывалось более 410 заместителей руководителей. Совершенно определенно можно сказать, что это примерно в три раза больше, чем было 10 лет назад. Известны и рекордсмены: Минэкономразвития - 17 замов, Минпромнауки - 15, МИД - 14, Минтранс - 13, МПС - 12, Минфин - 12. Небезынтересно вспомнить, что во времена СССР в таких мощнейших министерствах, как Минприбор, Минэлектротехпром, Минсредмаш и др., которые руководили тысячами подведомственных предприятий, было по 5-6 заместителей. И это - в экономике командно-административного типа.

"Успехи" федерального чиновничества не могли остаться незамеченными на региональном уровне. Абсолютный рекорд установил бывший губернатор Нижегородской области И. С. Скляров - у пего было 24 заместителя. С большим отрывом следовали за ним коллеги: В. И. Платов (Тверская область) - 15 замов; В. Ф. Чуб (Ростовская область) - 15 замов; А. А. Ефремов (Архангельская область) - 14 замов и т.д. Кому-то такое количество замов не помогло, и на очередных выборах пришлось уступить губернаторское кресло сопернику. А кто-то до сих пор командует шеренгами заместителей.

Что касается увеличения количества структурных подразделений в министерствах и ведомствах (департаментов, самостоятельных управлений и отделов), то это тот нижний "начальственный" уровень, на котором можно реально "сидеть на распределении" денег и ресурсов. Поэтому нет ничего удивительного в том, что их число имеет постоянную тенденцию к росту. Это закон бюрократических реорганизаций: с каждой реорганизацией число рядовых сотрудников уменьшается, а число начальников увеличивается.

Резкое увеличение количества начальников, имеющих доступ к распределению средств, имеет самые негативные последствия. Во-первых, растет доля нерационально распределяемых финансовых средств (попросту говоря разворовываемых). Очевидно, чем большее количество начальников допущено к "общественному пирогу", тем больше в итоге будет перераспределено в их пользу. Во-вторых, снижается качество работы. Исполнителей становится все меньше, начальников прирастает все больше. Работать и начальствовать, видимо, все-таки разные вещи. И, в-третьих, формируется нездоровая атмосфера в самих трудовых коллективах центральных и региональных аппаратов органов исполнительной власти. Рядовые сотрудники все видят и в какой-то мере понимают. Но в этой ситуации трудно, не будучи "допущенным к кормушке", выкладываться на работе.

Все эти обстоятельства обусловливают формирование недостаточного уровня квалификации федеральных и региональных служащих, низкой производительности их труда. Российское общество все еще экономит на зарплате гражданских служащих, что и приводит к депрофессионализации и деморализации кадров государственного управления.

В последнее время предпринимаются определенные шаги по борьбе с бюрократизмом. Но все противобюрократические государственные законы и нормы пока, практически, или не применяются или в их применении наблюдается крайняя нерешительность. Наши правоохранительные органы, особенно прокуратура, а также суды, все еще плохо занимаются пресечением бюрократической деятельности.