Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения

Перераспределение средств по каналам бюджетной системы – один из основных инструментов реализации региональной политики, используемых в рамках бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм – принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления. Основная задача бюджетного федерализма – выбрать эффективную модель бюджетных отношений для конкретных экономических и политических условий. Для этого прежде всего необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи беднейшим регионам.

Критерием эффективности каждой конкретной модели в конечном счете является качество и уровень предоставления бюджетных услуг населению. Разные страны задачу выбора эффективной модели бюджетных отношений решают по-разному.

Бюджетное устройство каждой страны определяется государственным устройством. Все современные государства можно условно подразделить на две группы: унитарные и федеративные (конфедеративные). В любом случае, независимо от своего формального устройства, государства включают в себя субнациональные административно-территориальные единицы, которые различаются по уровню экономического развития, численности и структуре населения, объему потребностей в общественных благах и т.д.

Степень зависимости субнациональных образований (регионов, муниципалитетов) от центральной власти может быть различной: в централизованном государстве (Великобритания, Франция, Турция) зависимость сильная, в децентрализованном (Италия, Япония) – структурные образования обладают более высокой компетенцией, а иногда и автономией. Крупные страны, как правило, являются федерациями (Россия, Германия, Бразилия, США, Индия, Пакистан, Мексика, Нигерия). В федеративных государствах предполагается наличие двух уровней органов государственной власти (федерального и регионального), а разграничение предметов их ведения и полномочий центра и субнациональных образований осуществляется путем их закрепления в конституции либо федеральном договоре.

Наличие нескольких уровней власти предполагает и наличие нескольких уровней бюджетной системы. Бюджетная система в унитарном государстве – совокупность центрального бюджета, местных (муниципальных) бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, в федеративном государстве – совокупность федерального бюджета, региональных и местных (муниципальных) бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В унитарном государстве бюджетная система, как правило, имеет два уровня (центральный бюджет и местные бюджеты), а в федеративном государстве – три уровня (федеральный бюджет, региональные и местные бюджеты).

Социально-экономические различия регионов и муниципальных образований обусловливают и различную бюджетную обеспеченность (объем бюджетных средств, приходящихся на одного жителя территории). Более развитые регионы и муниципалитеты способны обеспечить проживающим на их территории гражданам больший объем общественных благ и услуг, нежели менее развитые. Между тем соображения справедливости и социальной стабильности требуют, чтобы все граждане конкретной страны, где бы на ее территории они ни проживали, были обеспечены неким минимальным набором благ и услуг. Одним из направлений сглаживания географических различий в уровне жизни населения и обеспеченности государственными и муниципальными услугами является построение эффективной системы межбюджетных отношений.

Ситуация с распределением источников доходов и расходных обязательств бюджетов в разных странах мира существенно различается (табл. 11.4): в Новой Зеландии лишь 9,7% расходов и 10,4% доходов в 2011 г. приходились на субнациональный уровень, в то время как в США в 2011 г. эти показатели составляли соответственно 46,0% и 46,0%^[1] (а в начале XX в. на долю федерального бюджета США приходилось лишь около трети всех бюджетных доходов). Интересно, что значительная роль субнациональных бюджетов характерна не только для крупных федеративных государств, таких как Канада, но встречается и в небольших унитарных государствах, например в Дании.

Таблица 11.4

Расходы и собственные доходы региональных/местных властей в общем объеме расходов и доходов всех уровней власти (2011 г.)^[2]

Страны	Расходы (%)	Доходы (%)
Новая Зеландия	9,7	10,4
Великобритания	26,7	9,4
Португалия	14,1	10,1
Франция	20,6	16,3
США	46,0	46,0
Дания	62,8	28,9
Канада	66,5	55,2
Германия	38,7	34,5
Страны ОЭСР в среднем	31,7	21,0

Приведенная таблица демонстрирует, что в большинстве стран наблюдается системное несоответствие между величиной доходов субнациональных бюджетов и величиной их расходных обязательств, что подразумевает активное участие центральных властей в распределении средств между разными уровнями бюджетной системы. При этом в последние годы наблюдается увеличение разрыва между собственными доходами и расходами субнациональных бюджетов^[3].

Перераспределение средств между уровнями бюджетной системы реализуется через систему межбюджетных отношений. При этом могут использоваться механизмы горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания. Использование выравнивающих механизмов не означает полное нивелирование региональных бюджетных различий. Выравнивание не должно ограничивать функции региональных и местных властей, мешать отражению местных особенностей в их бюджетной политике. В большинстве стран финансовая помощь субнациональным бюджетам выделяется исходя из некоторой характеристики бюджетной обеспеченности региона и величины расходных потребностей в этом регионе.

Вертикальное выравнивание – процесс соотнесения объемов расходных обязательств каждого уровня власти с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса за счет трансфертов (перечислений) из вышестоящих бюджетов.

Горизонтальное выравнивание – рациональное распределение налогового бремени между субъектами федерации (муниципальными образованиями) для устранения или снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий.

В качестве основных инструментов выравнивания социально-экономических условий регионов/муниципальных образований выделяются следующие:

1) межбюджетные трансферты, т.е. перечисления из бюджета одного уровня бюджетам других уровней. Межбюджетные трансферты используются в первую очередь для выравнивания доходов бюджетов различных территорий. Они делятся на субсидии и субвенции – целевые трансферты, призванные обеспечить финансирование/софинансирование конкретных статей расходов субнациональным бюджетам, и дотации – трасферты общего назначения, направленные собственно на выравнивание бюджетной обеспеченности;

2) распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. Этот механизм призван обеспечить рациональное распределение доходов от различных налогов между уровнями бюджетной системы, снижая тем самым потребность в последующем перераспределении.

Исследование, проведенное экспертами ОЭСР, позволило сделать ряд выводов относительно ситуации с бюджетным федерализмом и межбюджетными отношениями в развитых странах^[4].

В большинстве случаев закрепленные за субнациональными бюджетами налоги являются более важными источниками доходов для них, нежели трансферты из центрального бюджета. В среднем на налоговые доходы приходится 60% бюджетных поступлений, на трансферты из других уровней бюджетной системы – 40%. Возможности субнациональных властей влиять на ставки и базу налогов, доходы по которым являются для них основными, часто существенно ограничены центральными властями либо вообще устанавливаются последними. Во многих странах существенная доля субнациональных бюджетных поступлений приходится не на региональные/муниципальные налоги как таковые, а на центральные/федеральные налоги, часть поступлений по которым причитается субнациональным бюджетам.

Субсидии и субвенции субнациональным бюджетам, как правило, превышают но совокупной величине величину дотаций, что в целом является положительным фактом, так как означает, что значительная доля трансфертов субнациональным бюджетам зависит не от доброй воли центрального правительства, а от закрепленных в законодательстве нормативов финансирования конкретных видов расходов, на которые центральное правительство обязано выделять финансовые ресурсы.

Количественные и качественные отличия бюджетных систем разных стран таковы, что невозможно выделить какие- либо доминирующие модели межбюджетных отношений и бюджетного федерализма. В странах с одинаковой долей собственных налоговых доходов в субнациональных бюджетах степень влияния субнациональных властей на ставки и (или) базу этих налогов может существенно различаться; в некоторых странах значительная роль собственных доходов сочетается с незначительной ролью трансфертов, в других – оба источника поступлений играют существенную роль и т.д.

Следует заметить, что в последние десятилетия обшей тенденцией, за редкими исключениями, в развитых и среднеразвитых странах (а именно к таким относится большинство стран ОЭСР) является движение к меньшей бюджетной централизации. Эта тенденция, однако, нехарактерна для развивающихся стран.

Как считают некоторые исследователи^[5], в развивающихся странах в принципе отсутствуют условия для становления полноценного бюджетного федерализма, так как экономика многих из этих стран сильно зависит от внешнеэкономической конъюнктуры, а это подразумевает низкую предсказуемость доходов как центральных бюджетов, так и (в еще большей степени) субнациональных бюджетов. Это, в свою очередь, делает неизбежным активное перераспределение доходов между различными уровнями бюджетной системы, организуемое центральными властями развивающихся стран.

Кроме того, бюджетная децентрализация может иметь пагубные последствия в странах с низким качеством государственного и муниципального управления, не обладающих интеллектуальными и технологическими ресурсами для рационального управления и прогнозирования макроэкономической ситуации, с неразвитой финансовой системой. Во многих странах мира увеличение бюджетной автономии субнациональных органов власти привело к росту региональных и муниципальных заимствований, которые в ряде случаев превысили разумные пределы, ввергая сначала отдельные регионы, а затем и целые страны в финансовые кризисы (это особенно ярко проявилось в 1990-х гг. в Бразилии^[6], Аргентине^[7] и ряде других стран^[8]).

Еще один фактор, влияющий на соотношение значений разных уровней бюджетной системы – это политическая ситуация в стране. Дело в том, что контроль над бюджетными средствами – основа политического контроля, поэтому полноценная бюджетная децентрализация вряд ли возможна в политически централизованных, недемократических странах, в которых контроль над распределением трансфертов и налоговых доходов является важным рычагом влияния центральных органов власти.

Удачная модель бюджетного федерализма реализована в Канаде^[9], где помимо налоговых и неналоговых доходов бюджеты регионов получают трансферты из федерального бюджета. Общий объем доходов и расходов бюджетов определяется с учетом передаваемой финансовой помощи. В Канаде существует два вида трансфертов. Денежный трансферт осуществляется в виде перевода денежных средств из федерального бюджета в бюджеты регионов. Налоговый трансферт возникает в случае, когда федеральное правительство снижает федеральные ставки по налогам, одновременно предоставляя регионам право повышать свои ставки по соответствующим налогам на аналогичную величину. Объем трансфертов и методика их распределения, как правило, устанавливаются сроком на пять лет, а передача трансфертов осуществляется на годовой основе.

Канадские программы трансфертов

^[10]

Федеральное правительство Канады передает трансферты регионам (провинциям и территориям) потрем основным программам.

1. Трансферт на здравоохранение и социальную помощь. Данный трансферт является связанным (целевым), распределяется на равной душевой основе. Финансовая помощь передается в виде налогового и денежного трансфертов.

2. Программа выравнивания. Направлена на выравнивание менее обеспеченных провинций по уровню предоставления бюджетных услуг населению. Данный трансферт является несвязанным, передается в денежной форме. Размер трансферта определяется по формуле, устанавливаемой федеральным законодательством. Сначала рассчитывается душевой бюджетный потенциал каждой провинции на основе оценок собственных доходов. Далее определяется душевой бюджетный потенциал, исходя из потенциала пяти провинций со средними доходами. Провинции с душевым потенциалом ниже установленных значений получают трансферт для подтягивания до среднего уровня. Выравнивающий трансферт не может быть выше или ниже законодательно установленных значений с целью защиты как федерального бюджета (от слишком сильного роста трансферта), так и бюджетов провинций (от резкого снижения трансфертных выплат). Процедура расчета выравнивающего трансферта устанавливается на пять лет, стандартный потенциал рассчитывается на годовой основе. Семь из десяти провинций Канады получали выравнивающий трансферт.

3. Программа территориального финансирования. Это специальный трансферт для северных территорий, у которых значительно выше, чем у провинций, затраты на предоставление бюджетных услуг и слабо развита налоговая база. Трансферт является несвязанным, передается в денежной форме и предоставляется для повышения бюджетной обеспеченности территорий. Рассчитывается по принципу "покрытия разрыва" между индексом бюджетных расходов и доходными возможностями территориальных бюджетов.