Лекция 11. Бюджетный федерализм

Глава предназначена для исследования экономических взаимоотношений между органами власти разного уровня.

В результате изучения материалов данной главы студент должен:

знать

• основные понятия и теоретические модели бюджетного федерализма;

• принципы распределения основных функций государства между уровнями бюджетной системы;

• условия существования "федерализма, сохраняющего рынок";

• понятия "жестких" и "мягких" бюджетных ограничений;

• состав расходов и доходов субфедеральных бюджетов;

• виды межбюджетных трансфертов;

уметь

• выявлять в межтерриториальных экономических отношениях тенденции, которые в наибольшей степени отвечают идее рационального выбора форм и степени децентрализации;

• анализировать расходы и доходы субфедеральных бюджетов с точки зрения критериев разграничения полномочий;

• оценивать влияние межбюджетных трансфертов на поведение получателей бюджетных средств;

владеть

• понятийным аппаратом теории бюджетного федерализма;

• навыками анализа экономических взаимоотношений между бюджетами разного уровня и способов их формирования.

В предыдущих главах общественный сектор рассматривался как совокупность ресурсов, находящихся в распоряжении единого субъекта, пользующегося монополией на законное принуждение. Однако в действительности государство – это скорее совокупность субординированных, но в значительной мере автономных субъектов, каждый из которых располагает собственными ресурсами. Так, в России наряду с федеральными органами власти существуют региональные и местные органы власти, обладающие собственными полномочиями, имуществом и бюджетами. Аналогичная ситуация имеет место в других федеративных государствах, например, в Германии, Индии, Канаде, Мексике, США. В унитарных государствах региональным и местным органам власти также присуща определенная самостоятельность, причем местные органы власти в некоторых унитарных государствах (например, в странах Северной Европы) подчас обладают большей самостоятельностью, чем субъекты федерации в некоторых федеративных государствах.

Возможность в определенных пределах распоряжаться ресурсами общественного сектора делает власть территориальных (региональных и местных) органов реальной. В то же время решения, принимаемые на общенациональном уровне, существенно влияют на политику территорий, в том числе бюджетную. Это происходит, в частности, потому, что во многих странах, в том числе в России, субфедеральные бюджеты частично формируются за счет устанавливаемых законом отчислений от общенациональных (федеральных) налогов, а также за счет финансовой помощи из общегосударственного бюджета. Кроме того, общегосударственные законы могут устанавливать требования к количеству и качеству общественных благ, предоставляемых на региональном или местном уровне. Таким образом, на практике имеет место сложная система экономических взаимоотношений между органами власти разного уровня. Объяснить эти взаимоотношения и определить пути их наиболее рационального построения призвана теория бюджетного (или так называемого фискального) федерализма (англ. fiscal federalism). Данный термин может применяться и в отношении стран, которые, с точки зрения конституционного права, федерациями не являются. Федерализм в данном случае подразумевает только наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы государства. В той мере, в какой децентрализованное распоряжение общественными ресурсами не сводится к реализации бюджетных полномочий (так, например, регионы могут владеть собственными предприятиями), фискальный федерализм составляет аспект более широкого понятия, а именно экономического федерализма – впрочем, аспект наиболее важный, определяющий.

Межтерриториальные экономические отношения неизбежно испытывают влияние исторических, географических, политических и этнокультурных факторов. Несомненно, не все, что имеет место во взаимоотношениях федерального центра с субъектами федерации и местными органами власти, исчерпывающим образом отражается в моделях и положениях теории бюджетного федерализма. Однако экономическая теория дает возможность выделять те тенденции, которые в наибольшей степени отвечают идее рационального выбора форм и степени децентрализации, размеров самоуправляемых территориальных единиц, механизмов наполнения и расходования их бюджетов. Теория позволяет понять, при каких условиях эти тенденции формируются, и какие факторы способны ограничивать их действие.