Бюджетные правонарушения как основания бюджетно-правовой ответственности

Для применения бюджетно-правовой ответственности необходимы основания. Бюджетно-правовая ответственность наступает за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного бюджетным законодательством порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, их исполнения и контроля за исполнением. Следовательно, основанием для привлечения к бюджетно-правовой ответственности является бюджетное правонарушение.

Бюджетное правонарушение - это общественно опасное противоправно совершенное деяние, запрещенное бюджетным законодательством РФ под угрозой применения к правонарушителю мер принуждения.

Данное определение содержит следующие наиболее важные признаки бюджетного правонарушения:

o противоправность, которая выражается в нарушении бюджетного законодательства. Общественная опасность бюджетного правонарушения заключается в причинении вреда государству, обществу;

o виновность, означающая, что бюджетное правонарушение совершается виновно (умышленно или по неосторожности). Однако следует учитывать, что названный признак не всегда является обязательным при характеристике бюджетного правонарушения. Глава 28 БК не указывает на необходимость установления вины правонарушителя при применении в отношении него мер принуждения. Инструкция о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации вводит бюджетную ответственность субъекта, напрямую не виновного в совершении бюджетного правонарушения. Так, если нарушителем бюджетного законодательства является бюджетное учреждение, субсидиарную ответственность по обязательствам, вытекающим из установленных фактов нарушений бюджетного законодательства, несет главный распорядитель средств федерального бюджета, к которому применяется мера принуждения в виде изменения (уменьшения) утвержденных на соответствующий финансовый год бюджетных ассигнований на сумму средств, израсходованную не по целевому назначению. Таким образом, мы можем говорить в определенных случаях об объективном вменении при применении финансовых санкций в рамках бюджетного права;

o наказуемость деяния, предполагающая, что совершение бюджетного правонарушения влечет для правонарушителя негативные последствия в виде применения бюджетно-правовых санкций.

Для привлечения субъектов бюджетных отношений к бюджетно-правовой ответственности необходимо наличие состава бюджетного правонарушения как частного случая финансового правонарушения.

Бюджетное правонарушение является юридическим фактом, который влечет возникновение охранительных правоотношений. По своей структуре бюджетное правонарушение представляет сложное образование. Состав бюджетного правонарушения как правовая категория и раскрывает эту сложную структуру. Напомним, что полный состав финансового правонарушения конструируется по схеме "объект - объективная сторона - субъективная сторона - субъект". К элементам же состава бюджетного правонарушения, совокупность которых позволяет привлечь правонарушителя к ответственности, относятся объект, объективная сторона и субъект.

Объект бюджетных правонарушений составляют общественные отношения, складывающиеся по поводу составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, их исполнения и контроля за исполнением бюджетов.

К объективной стороне относятся вред, причиненный правонарушением, противоправность поведения правонарушителя и причинная связь между его поведением и вредом. Объективная сторона бюджетного правонарушения заключается в совершении противоправных действий (бездействия), перечень которых дан в ст. 283 БК, а также в иных его нормах и федеральных законах. Как правило, отдельные указания на противоправные деяния в бюджетной сфере содержатся в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете.

Субъектами бюджетных правонарушений являются территориальные субъекты бюджетного права, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления. Ответственность юридических и физических (должностных) лиц за нарушения бюджетного законодательства установлена в КоАП и УК, на что имеются соответствующие ссылки в БК.

Субъективная сторона бюджетных правонарушений характеризует психическое отношение субъекта к противоправным действиям (бездействию) и их последствиям. В бюджетном праве имеет место как виновная, так и "безвиновная" (на основании объективного вменения) ответственность.

Как выше отмечалось, бюджетное законодательство не содержит прямых указаний на виновность правонарушителя. Бюджетно-правовая ответственность может иметь место при отсутствии субъективной стороны состава бюджетного правонарушения. В этих случаях перед нами, условно выражаясь, "ограниченный состав", который иногда оказывается достаточным основанием бюджетно-правовой ответственности. В этом случае нет "полноценного" состава правонарушения, однако бюджетно-правовая ответственность все же наступает. В подобных ситуациях правильнее говорить не об ответственности, а об обязанности возместить вред.

В БК содержится порядка 40 составов бюджетных правонарушений. Статья 283 "Основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" БК содержит 22 абзаца, в которых перечислены следующие виды бюджетных правонарушений: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств; несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств; несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему РФ; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов; несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись и утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных БК; 30) открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (данное основание применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства уточнено согласно Постановлению № 12-П); несоблюдение главным распорядителем средств федерального бюджета, представлявшим в суде интересы Российской Федерации, срока направления в Минфин России информации о рассмотрении дела в судах, установленного п. 2 ст. 242.2 БК; несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы РФ. В этой же статье указано на возможность иных оснований в соответствии с БК и федеральными законами.

Кроме названных в БК содержится еще ряд составов бюджетных правонарушений: нарушение принципа адресности (ст. 39); отсутствие по истечении двух месяцев после вступления в силу закона о бюджете оформленных договоров о выделении бюджетных инвестиций, предусматривающих одновременное участие Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций (п. 3 ст. 80); несоблюдение письменной формы государственной или муниципальной гарантии (п. 2 ст. 115); заключение соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами, нарушающих принцип равенства субъектов РФ, т.е. содержащих нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетом субъектов РФ (ч. 2 ст. 132); блокировка или отмена блокировки расходов без разрешительной подписи министра финансов (ст. 166); несоответствие проекта закона о федеральном бюджете требованиям ст. 192 БК (п. 3 ст. 194); необеспечение возврата средств, размещенных на банковских депозитах, в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ (п. 3 ст. 236); блокировка расходов бюджета, финансирование которых не было связано определенными условиями (при отсутствии фактов нецелевого использования бюджетных средств) (п. 4 ст. 231 БК).

Классификация бюджетных правонарушений осуществляется по различным основаниям.

Во-первых, в зависимости от стадии бюджетного процесса, на которой совершаются противоправные деяния, бюджетные правонарушения можно классифицировать на четыре группы:

o к бюджетным правонарушениям, совершенным на стадии составления проектов бюджетов, относится несвоевременное представление проектов бюджетов;

o на стадии рассмотрения и утверждения бюджетов совершается такое бюджетное правонарушение, как несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных БК;

o на стадии исполнения бюджета, более всех остальных подверженной бюджетным посягательствам, совершаются: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление бюджетных средств их получателям; неполное перечисление бюджетных средств их получателям; несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета их получателей; несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременное доведение до получателей уведомлений о бюджетных ассигнованиях; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств; несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему РФ; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов; отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств; несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование расходов в размерах, превышающих утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России;

o на стадии подготовки, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов бюджетным правонарушением будет несвоевременное представление отчетов об исполнении бюджетов.

Во-вторых, в зависимости от объекта посягательств бюджетные правонарушения можно классифицировать на следующие шесть групп:

o нарушение порядка функционирования бюджетной системы (неисполнение закона (решения) о бюджете);

o нарушение законных прав и интересов получателей бюджетных средств (неперечисление, неполное, несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей, несвоевременное доведение до получателей уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств);

o нарушение доходной части бюджетов (несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему РФ; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов);

o нарушение расходной части бюджетов (финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись и утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга; нецелевое использование бюджетных средств);

o нарушение гарантий выполнения бюджетных обязательств (отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам);

o нарушение порядка составления проектов бюджетов, бюджетных росписей, ведения бюджетной отчетности и счетов (несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете, уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России).