Лекция 4. Бюджетное устройство

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

– состав бюджетного устройства Российской Федерации;

– структуру бюджетной системы Российской Федерации;

– определение бюджета;

уметь

– охарактеризовать принципы бюджетной системы Российской Федерации;

– различать состав консолидированных бюджетов РФ, субъектов РФ и муниципальных районов;

владеть навыками

– оперирования основными понятиями бюджетного процесса в Российской Федерации.

Форма территориально-политического устройства страны (унитарная или федеративная) является определяющим фактором при построении бюджетной системы государства. Федеративный тип государственного устройства предопределил трехуровневую структуру бюджетной системы РФ. В данной главе рассмотрены основы бюджетного устройства РФ, последовательно рассмотрены уровни бюджетной системы РФ, приведены основные показатели федерального бюджета за период с 2010 по 2015 гг. Обозначены последние новации бюджетного процесса, в частности, внедрение в основу бюджетного планирования принципа "скользящей трехлетки". В главе также определен состав бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, приведены их некоторые особенности. Раскрыты принципы бюджетной системы РФ в соответствии с новым бюджетным законодательством.

Ключевые понятия

Бюджетная система РФ, уровни бюджетной системы, консолидированный бюджет, бюджетные фонды, государственные внебюджетные фонды, принципы бюджетной системы РФ

Бюджетная система Российской Федерации

Бюджетное устройство РФ определяется исходя из положений БК. Так, в состав бюджетного устройства РФ входят: 1) бюджетная система РФ; 2) бюджетная классификация РФ; 3) принципы бюджетной системы РФ.

Структура бюджетной системы государства во многом определяется типом его государственного устройства.

Исторически сложились две основные формы территориально-политического устройства государства: унитарная и федеративная.

Унитарное государство представляет собой единое целое, составные части которого не обладают политической самостоятельностью. Для унитарного государства характерна единая централизованная правовая и политическая организация, действующая на всей территории страны. Унитарная модель территориального устройства получила наибольшее распространение в современном мире (Великобритания, Италия, Япония, Франция и др.). Бюджетная система в унитарном государстве включает только два уровня: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты.

Федеративное государство – более сложное, чем унитарное, потому как составные части такого государства, именуемые субъектами федерации, обладают определенной политической и экономической самостоятельностью. На территории отдельных субъектов, таких как республики, действуют свои собственные конституции. Наряду с федеральной системой законодательной, исполнительной и судебной власти существуют аналогичные органы государственной власти субъектов федерации. Одним из наиболее сложных вопросов при федеративном государственном устройстве является разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Отсюда же возникает сложность во взаимоотношениях федерации со своими субъектами. Федеративная форма государственного устройства присуща наиболее крупным государствам, таким как: Австралия, Германия, Индия, Канада, США и др. В федеративном государстве и бюджетная система более сложная, она состоит из трех уровней: 1) государственный (федеральный) бюджет; 2) бюджеты членов федерации (штатов – в США, провинций – в Канаде); 3) местные бюджеты.

Вместе с тем в последнее время наметилась тенденция смешения характеристик различных государственных устройств и соответственно бюджетных систем, т.е. характеристики, присущие, например, унитарному государству, можно наблюдать в федеративном государстве, и наоборот.

Федеративное устройство России закреплено в Конституции РФ. Таким образом, федеративный тип государственного устройства предопределил трехуровневую структуру бюджетной системы РФ.

Согласно Конституции РФ федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Рис. 4.1. Структура бюджетной системы РФ

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, которые равноправны между собой.

В составе бюджетов бюджетной системы РФ (без учета государственных внебюджетных фондов) находятся: федеральный бюджет, 22 бюджета республик, девять бюджетов краев, 46 бюджетов областей, три бюджета городов федерального значения, один бюджет автономной области, четыре бюджета автономных округов, а также около 23 тыс. местных бюджетов (бюджетов муниципальных образований).

Вплоть до 2005 г. в БК и НК не существовало разделения местных бюджетов на территориальные и поселенческие. О необходимости внесения изменений в бюджетное и налоговое законодательство с целью упорядочения бюджетного устройства субъектов РФ было заявлено в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584.

До 1995 г. существовало три уровня административно-территориального деления и, соответственно, три уровня бюджетной системы субъектов РФ: 1) региональный (субъектов РФ); 2) районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения; 3) городов районного значения, поселков, сельских администраций, районов в городах.

Принятый в 1995 г. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" допускал различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления, не содержал четких критериев их отделения от государственных функций и не устанавливал четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней. Возникла ситуация, в которой возможность разграничения этих полномочий законами субъектов РФ сдерживалась неопределенностью норм о территориальных основах местного самоуправления.

В результате в большинстве субъектов РФ муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах РФ муниципальные образования и местные бюджеты были созданы на уровне городов, поселков, сельских администраций, в ряде субъектов РФ формально появились два уровня муниципальных образований, при этом реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов.

Таким образом, фактически в Российской Федерации на местном уровне по-прежнему существовало два административных уровня, на которых осуществлялось управление общественными финансами. Однако БК и НК регулировали только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это повлекло за собой целый ряд существенных недостатков, которые блокировали развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.

В этой связи в БК были внесены соответствующие изменения, которые позволяют формирование в субъектах РФ местных бюджетов разных типов (уровней), была определена сфера их расходных полномочий, отвечающая предметам ведения органов местного самоуправления, введены единые принципы формирования доходов местных бюджетов разных типов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Одновременно в НК были уточнены налоговые полномочия органов местного самоуправления.

БК содержит следующее определение бюджета:

Бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Главенствующую роль в бюджетном процессе в Российской Федерации занимает федеральный бюджет.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. При этом использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается.

Таблица 4.1. Основные характеристики федерального бюджета на 2010–2015 гг., млрд руб.

Показатели	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Доходы федерального бюджета	8305,4	11 367,7	12 682,7	12 865,9	14 063,4	15 615,5
В процентах к ВВП	18,4	20,8	20,7	19,3	19,0	18,8
Расходы федерального бюджета	10117,5	10 925,6	12 817,8	13 387,3	14 207,0	15 626,3
В процентах к ВВП	22,4	20,0	20,9	20,1	19,2	18,8
Дефицит (профицит)	-1812,1	442,1	-135,1	-521,4	-143,6	-10,8
В процентах к ВВП	-4,0	0,8	-0,2	-0,8	-0,2	0,01

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов.

В связи с реформированием бюджетного процесса, одним из направлений которого был переход к среднесрочному финансовому планированию всех бюджетов бюджетной системы РФ, БК предусмотрено ежегодное составление и утверждение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на три года (очередной финансовый год и плановый период). Данное нововведение позволяет обеспечить преемственность и предсказуемость не только бюджетной, но и макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики.

Очередной финансовый год – год, следующий за текущим финансовым годом.

Плановый период – два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом.

В основу бюджетного планирования положен принцип "скользящей трехлетки", при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего года трехлетнего периода становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года.

При этом утверждение законом проектировок на второй и третий год не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Таким образом, с одной стороны, обеспечивается стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.

В условиях нового бюджетного законодательства в Российской Федерации в 2007 г. впервые произошло формирование и утверждение федеральных законов о федеральном бюджете и о бюджетах государственных внебюджетных фондов на среднесрочной основе:

– Федеральный закон от 21.07.2007 № 182-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов";

– Федеральный закон от 21.07.2007 № 183-Φ3 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов";

– Федеральный закон от 21.07.2007 № 184-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов";

– Федеральный закон от 24.07.2007 № 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов".

Внедрение среднесрочного бюджетирования является несомненно положительным фактором для бюджетной системы РФ. Вместе с тем переход к трехлетним бюджетам ставит задачу повышения качества финансового планирования и прогнозирования для органов государственной власти, ответственных за их подготовку.

Следующим после федерального бюджета звеном бюджетной системы РФ являются бюджеты субъектов РФ.

Каждый субъект РФ имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда.

Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ.

Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ. При этом использование органами государственной власти субъектов РФ иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов РФ не допускается.

БК органам государственной власти субъектов РФ предоставлено право выбора между утверждением бюджета субъекта РФ на три года либо на очередной финансовый год.

В случае, если проект бюджета субъекта РФ составляется и утверждается на очередной финансовый год, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план субъекта РФ.

Третий уровень бюджетной системы РФ представляют местные бюджеты.

В Российской Федерации каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. При этом использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Органам местного самоуправления также предоставлено право выбора между утверждением бюджета на три года или на очередной финансовый год. При этом в случае, если проект бюджета муниципального района (проект бюджета городского округа) составляется и утверждается на очередной финансовый год, местная администрация муниципального района (городского округа) разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план муниципального района (городского округа).

Аналогичная мера предусмотрена и для бюджетов поселений. В случае, если проект бюджета поселения составляется и утверждается на очередной финансовый год, муниципальным правовым актом представительного органа поселения могут быть предусмотрены разработка и утверждение среднесрочного финансового плана поселения.

В состав бюджетной системы РФ входят также бюджеты государственных внебюджетных фондов, предназначенные в соответствии со ст. 13 БК, как и федеральный бюджет, для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.

При этом расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством РФ, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов РФ.

Средства бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ являются федеральной собственностью, не входят в состав других бюджетов и изъятию не подлежат.

БК определен состав бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также порядок их составления, представления и утверждения. Так, в состав бюджетов государственных внебюджетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

Бюджетами государственных внебюджетных фондов РФ являются: 1) бюджет Пенсионного фонда РФ; 2) бюджет Фонда социального страхования РФ; 3) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются органами управления указанных фондов на очередной финансовый год и плановый период.

Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ на рассмотрение законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ одновременно с проектами законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ.

Финансовый год для бюджетов бюджетной системы РФ соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

В составе бюджетной системы РФ образовываются консолидированные бюджеты.

Консолидированный бюджет – свод бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

Структура консолидированных бюджетов в Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) представлена на рис. 4.2.

Рис. 4.2. Консолидированные бюджеты в Российской Федерации

Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет РФ.

Показатели доходов и расходов консолидированного бюджета РФ представлены на рис. 4.3.

Рис. 4.3. Основные параметры консолидированного бюджета РФ за период с 2007 по 2012 гг.

Из представленной диаграммы следует, что за период с 2007 и 2008 гг. консолидированный бюджет РФ исполнялся со значительным превышением доходов над расходами, в период 2009 и 2010 гг. в условиях финансовой неопределенности тенденция была обратной. Показатели консолидированного бюджета РФ используются финансовыми органами в аналитических целях, в частности, для выявления процентного соотношения между показателями федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

Консолидированные бюджеты не подлежат утверждению в законодательном порядке и используются для аналитических целей в качестве информационной базы при разработке бюджетной политики соответствующей территории.