Бюджетное право Российской Федерации

Центральным звеном финансовой системы и одной из основополагающих финансово-правовых категорий является бюджет как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, бюджет субъекта РФ – в форме закона субъекта РФ, местный бюджет – в форме правового акта представительного органа местного самоуправления.

Федеральный закон о федеральном бюджете существенно отличается от других федеральных законов:

– проект федерального закона о федеральном бюджете разрабатывает и представляет Государственной Думе исключительно Правительство РФ, тогда как проекты остальных федеральных законов могут вносить все субъекты права законодательной инициативы;

– проект федерального закона о федеральном бюджете подлежит внеочередному рассмотрению Государственной Думой и обязательному рассмотрению в Совете Федерации. При том, что данное требование не распространяется на большинство федеральных законов;

– Федеральный закон о федеральном бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее пяти дней после его подписания Президентом РФ и вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года.

Бюджет как финансово-правовая категория имеет следующие признаки:

– бюджет – это форма формирования денежных фондов, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, с учетом принимаемых на себя расходных обязательств;

– бюджет – это финансовый план государства или муниципального образования, где указаны все его доходы и расходы;

– бюджет принимается на определенный срок и именно на этот срок определяет доходы и расходы государства или муниципального образования – суммы, поступающие из определенных источников, и суммы, подлежащие расходованию на определенные цели. Федеральный бюджет – на один финансовый год и плановый период в два года;

– бюджет – это основной финансовый план государства или муниципального образования, характеризующийся универсальностью, поскольку в нем предусматриваются все доходы и расходы по всем сферам экономического и социального развития.

Под доходами бюджета понимаются поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. К доходам бюджетов относятся налоговые доходы (основной вид доходов), неналоговые доходы (доходы от использования и продажи государственного имущества) и безвозмездные поступления (различные дотации, субсидии, субвенции, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц).

Под расходами бюджета понимаются выплачиваемые из бюджета денежные средства. Формирование расходов бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами соответствующего публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования).

Расходные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средств из соответствующего бюджета.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ существуют как самостоятельные денежные фонды, но для управления делами каждого публично-правового образования, прогнозирования его развития важно знать, какие средства сосредоточиваются в бюджетах. Поэтому законодательством предусмотрено составление консолидированных бюджетов.

Консолидированный бюджет – это свод бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующей территории без учета межбюджетных трансфертов. Так, консолидированный бюджет РФ образуют федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ. Консолидированные бюджеты используются для расчетов и анализа.

Понятие "бюджет" является основной правовой категорией бюджетного права.

Бюджетное право – основной раздел (подотрасль) финансового права, включающий в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы РФ, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок их формирования и распределения между различными видами бюджетов, регламентирующие бюджетный процесс, а также регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны и других потребностей общества.

Предмет бюджетного права – бюджетные правоотношения, являющиеся видом финансовых правоотношений. К ним относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений:

– в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ;

– в процессе осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

– в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ;

– в процессе утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;

– в процессе контроля над их исполнением;

– в процессе осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности;

– по установлению правового статуса участников бюджетного процесса;

– по установлению правовых основ порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Одним из видов бюджетных отношений являются межбюджетные отношения, в основе которых заложен принцип бюджетного федерализма.

Межбюджетные правоотношения – это урегулированные нормами бюджетного законодательства взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса, в том числе межбюджетные отношения охватывают вопросы перераспределения средств между бюджетами разных уровней путем предоставления межбюджетных трансфертов в форме:

– дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

– субсидий бюджетам субъектов РФ, предоставляемых в целях софинансирования расходных обязательств;

– субвенций бюджетам субъектов РФ, предоставляемых в целях финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для исполнения субъектам РФ.

Среди источников бюджетного нрава, помимо названных источников финансового права, следует назвать принятые в соответствии с БК РФ федеральные законы о федеральном бюджете, федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, законы субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах и иные федеральные законы, законы субъектов РФ и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие бюджетные правоотношения.

Совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов представляет собой бюджетную систему РФ.

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы ее построения, т.е. бюджетное устройство. Бюджетное устройство РФ – это виды бюджетов, входящих в бюджетную систему государства, принципы их взаимной связи, функции каждого из видов бюджетов.

Структуру бюджетной системы РФ как федеративного государства составляют бюджеты трех уровней:

– федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ;

– бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

– местные бюджеты.

Бюджетная система РФ основана на принципах:

– единства бюджетной системы РФ;

– разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;

– самостоятельности бюджетов;

– равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

– полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

– сбалансированности бюджета;

– результативности и эффективности использования бюджетных средств;

– общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов и т.д.

Распределение доходов федерального бюджета между различными его уровнями в целях их сбалансированности, реализации принципа бюджетного федерализма, достижения минимальной бюджетной обеспеченности каждого бюджета и выравнивания уровня доходов всех бюджетов называется бюджетным регулированием.

Важной составляющей бюджетного регулирования доходов является установление нормативов поступления налоговых доходов в бюджеты всех уровней бюджетной системы, что позволяет повысить предсказуемость и стабильность налоговых доходов каждого уровня бюджетной системы, создать стимулы для экономического развития территорий, повышения эффективности использования бюджетных средств.

Субъектами бюджетных правоотношений являются следующие органы.

1. Главный администратор (администратор) доходов бюджета – орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ. Главный администратор определяется законом (решением) о бюджете. На администратора доходов возлагаются обязанности по осуществлению в соответствии с законодательством РФ контроля над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ.

2. Главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств – это орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. Главный распорядитель указывается в ведомственной структуре расходов бюджета.

Орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета называются получателями бюджетных средств.

3. Главный администратор (администратор) источников финансирования дефицита бюджета – орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета, имеющие право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета. Главный администратор источников финансирования дефицита определяется законом (решением) о бюджете.

В целях финансирования дефицитов бюджетов и для погашения долговых обязательств осуществляются государственные заимствования путем государственных займов (выпуск государственных ценных бумаг от имени РФ или субъекта РФ), и кредитов, привлекаемых от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства РФ (субъекта РФ).

Субъектами бюджетных правоотношений, которые участвуют в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, являются:

– законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований в виде соответствующего главного администратора (администратора) доходов бюджета, главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета;

– Президент РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования.

Субъектами бюджетных правоотношений, которые участвуют в процессе контроля над их исполнением, являются органы, осуществляющие государственный и муниципальный контроль.

Субъектами бюджетных правоотношений, которые участвуют в процессе осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, являются все субъекты, которые участвуют в бюджетном процессе.

Все субъекты бюджетных отношений действуют в рамках предоставленных им бюджетных полномочий, т.е. установленных бюджетным законодательством прав и обязанностей органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

Бюджетный процесс – регламентируемая нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также контроль за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Стадия бюджетного процесса – обособленный, самостоятельный и законченный этап деятельности государственных органов или органов местного самоуправления, в результате прохождения которого бюджет переходит из одного качественного состояния в другое. Бюджетный процесс проходит в четыре стадии.

На первой стадии бюджетного процесса (составление проектов бюджетов) определяются нормативные правовые акты, из содержания которых вытекают расходные обязательства РФ (субъекта РФ или муниципального образования). Затем составляется проект бюджета. Проект федерального бюджета составляется на основании:

– Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию;

– прогноза социально-экономического развития соответствующей территории;

– основных направлений бюджетной и налоговой политики.

Вторая стадия (рассмотрение и утверждение федерального бюджета) происходит в Федеральном Собрании РФ, где проект бюджета проходит три чтения в Государственной Думе и одобряется Советом Федерации, а затем в виде федерального закона передается Президенту РФ для подписания и обнародования (опубликования).

На этой стадии расходные обязательства превращаются в бюджетные обязательства, т.е. подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году, поскольку в бюджете соответствующего публично-правового образования на их исполнение предусмотрены соответствующие бюджетные ассигнования, т.е. предельные объемы денежных средств, предусмотренные в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

Третья стадия (исполнение бюджета) – процесс реализации утвержденного бюджета по доходам и расходам, т.е. обеспечение полного и своевременного поступления доходов в бюджет в виде денежных средств и их использование по целевому назначению. На этой стадии бюджетные ассигнования превращаются в денежные обязательства – обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому и юридическому лицу определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями договора (соглашения) либо в соответствии с положениями закона, иного правового акта.

При исполнении бюджета следует учитывать иммунитет бюджетов. Иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется, как правило, на основании судебного акта. Обращение взыскания па средства бюджетов бюджетной системы РФ службой судебных приставов не производится.

Четвертая стадия (составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности) – Правительством РФ (исполнительно-распорядительными органами субъектов РФ и муниципальных образований) подготавливается проект соответствующего нормативного правового акта законодательного (представительного) органа об исполнении бюджета и вносится на утверждение в Государственную Думу (законодательный (представительный) орган субъекта РФ или муниципального образования).