Борьба союзных республик за суверенитет и подготовка нового Союзного договора. Договор о прекращении существования СССР и образование СНГ

Крайне сложную политическую ситуацию в стране до предела обострил кризис федеративных отношений. Учитывая концепцию, заложенную в Конституции 1977 г., инициаторы реформ долгое время исходили из того, что в СССР национальный вопрос действительно решен, и не учитывали соответствующих угроз при разработке реформ. Между тем межнациональные и межреспубликанские противоречия накапливались подспудно, и взрыв был лишь вопросом времени. В основе кризиса лежал ряд обстоятельств. Здесь и исторические несправедливости, которые пришлось в той или иной мере испытать всем народам страны в годы советской власти, и имперское стремление к унификации не только управления, по и других сторон жизни народов, входящих в состав СССР и союзных республик. Однако не менее важным было то, что перестройка породила у народов новые ожидания. В частности, остро встал вопрос о выравнивании их статуса в составе СССР. Ситуация, когда лишь 14 этносов получили право создать суверенные союзные республики, стала восприниматься как несправедливая, о чем, в частности, говорил в ряде выступлений на Съезде народных депутатов академик А. Д. Сахаров. Кроме того, слабость центра воспринималась национальными элитами как сигнал к началу борьбы за контроль над республиканскими ресурсами.

Первыми проявлениями этого кризиса стали события 1986 г. в Якутии и Казахстане, кровавые конфликты 1988 г. в Нагорном Карабахе и Сумгаите, события 1989 г. в Тбилиси, Кишиневе, Сухуми, межэтнические столкновения 1990 г. в Баку и Цхинвали. Однако специальное обсуждение вопросов национальной политики и перспектив советского федерализма состоялось лишь в сентябре 1989 г. на очередном Пленуме ЦК. Принятый в итоге документ "О национальной политике партии в современных условиях" не предлагал решения назревших вопросов. И это при том, что Эстония объявила о своем суверенитете и поставила вопрос о необходимости нового Союзного договора еще в 1988 г. Предлагаемые республиканским руководством изменения сводились к следующему: признание верховенства законов республики, принятие поправок к союзной Конституции только после одобрения Верховным Советом Эстонии, передача в собственность республики всех природных богатств, производственных фондов, относящихся до того времени к общесоюзной государственной собственности. Литовский народный фронт "Саюдис" указывал, что суверенитет Литовской ССР должен распространяться на управление всеми отраслями экономики и политики, включая финансы, налоги, формирование бюджета и пр.

С нарастанием экономических трудностей тенденция к сепаратизму проявлялась все более явно. В республиках активно обсуждаются экологические проблемы. Утверждалось, что в СССР не заботятся о сохранении этнической среды при размещении производств, проявляют безразличие к судьбе, прежде всего, нерусских народов. Внезапно открылось, что культура нерусских народов жестоко подавляется и находится на грани исчезновения. В общественное сознание активно внедрялась идея, что территории республик были незаконно аннексированы СССР и Россией. В декабре 1989 г. на II съезде народных депутатов по инициативе прибалтийских республик был осужден советско-германский договор 1939 г. Повсеместно республиканские элиты стали проводить мысль о том, что центр и РСФСР обирают республики, тратя деньги на оборону и на удовлетворение нужд бюрократии, что каждая республика жила бы значительно лучше, если бы не делилась своими богатствами. Конечно, республиканские руководители лукавили. На самом деле одним из главных стимулов, определяющих заинтересованность союзных республик находиться в составе СССР, были дотации, которые центр регулярно направлял в эти республики, во многом как раз за счет доходов, полученных из РСФСР. Таким образом, экономический кризис лишил союзный центр важнейшего средства сплочения советской федерации.

Сепаратистское движение развернулось в Прибалтийских республиках, в Молдавии и западных областях Украины. Важной частью тактики прибалтийских сторонников независимости было конституирование самостоятельных коммунистических партий и установление между ними и КПСС равноправных отношений. Партийные лидеры этих республик высказывались в том смысле, что суверенные республики должны иметь суверенные компартии. Таким образом, понятие "суверенитет" республик претерпевает в этот период серьезную эволюцию. Если первоначально речь идет об экономической самостоятельности, "республиканском хозрасчете", то в дальнейшем он стал приобретать политическое звучание, хотя непосредственные установки на отделение еще не высказывались. Речь шла о создании "нормальной федерации", позднее – о конфедерации, союза государств. В отличие от федерального центра республики постепенно начинают утверждать, что суверенитет бывает только неограниченным.

Нарастающая в республиках русофобия вызвала в РСФСР неизбежную реакцию. На сентябрьском (1989 г.) Пленуме ЦК КПСС впервые было сказано о том, что именно Россия находится в условиях финансовой, экономической, культурной дискриминации. Остро ставился вопрос о формировании в РСФСР в полном объеме органов власти и общественных организаций, включая коммунистическую партию РСФСР. Однако союзное руководство категорически возражало против полноценного статуса России в качестве союзной республики, не создавая при этом особых препятствий для суверенизации других республик. Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики была принята решением Съезда народных депутатов РСФСР от 12 июня 1990 г. № 22-1. Это свело бы власть союзного руководства к нулю, если бы большая часть экономических объектов, а также все силовые ведомства на территории России не находились в союзном подчинении.

К концу 1990 г. декларации о суверенитете приняли уже все республики, входящие в СССР. Во многих из них содержалось положение о приоритете республиканских законов по отношению к федеральным. В марте 1990 г. Верховный Совет Литвы принял акт "О восстановлении независимого Литовского государства". На ее территории отменялось действие Конституции СССР и Конституции Литовской ССР. Временный Основной Закон был разработан на базе Конституции 1938 г. Сходные акты вскоре были приняты в Эстонии и Латвии. В ответ на это Президиум Верховного Совета СССР принял серию постановлений и указов, которыми отменялись положения республиканских законов и нормативных актов, открыто нарушавшие принципы суверенитета и целостности СССР. В апреле 1990 г. предпринимается попытка нефтяной блокады Литвы. Принимается Закон СССР от 24 октября 1990 г. № 1748-1 "Об обеспечении действия законов и иных актов законодательства Союза ССР". Однако движения за национальную независимость продолжают нарастать. В октябре 1990 г. на Украине состоялся съезд партии РУХ, где обсуждались вопросы борьбы за независимость Украины. Активизируется движение "Свободная Грузия", идет консолидация прозападных сил в Прибалтике. Ситуация усугубляется событиями января 1991 г. в Вильнюсе и Ригс. В ряде республик проходят забастовки на предприятиях, главное требование участников которых – передача предприятий в республиканскую юрисдикцию и прекращение перечислений их прибылей в союзный бюджет. Под давлением этих процессов Верховный Совет СССР принимает Закон СССР от 27 ноября 1989 г. "Об экономической самостоятельности Литовской ССР, Латвийской ССР и Эстонской ССР".

В апреле-мае 1990 г. Верховный Совет СССР принял ряд законов с целью урегулировать нарастающий кризис федеративных отношений. Особое значение должны были иметь Законы СССР от 10 апреля 1990 г. № 1421-1 "Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик" и от 2 апреля 1990 г. № 1403-1 "Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР". Давно ожидаемый Закон СССР от 3 апреля 1990 г. "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР" превращал в реальность конституционное право на выход, доселе декларативное. Он представлял собой попытку ввести центробежные тенденции в конституционное русло, положить предел спонтанной суверенизации. Закон был немедленно подвергнут критике за то, что создает труднопреодолимые препятствия для выхода республик. Однако здесь следует отметить, что государственная власть обязана создавать предпосылки для сохранения территориальной целостности государства. К сожалению, все эти акты были приняты слишком поздно, когда амбиции большинства республиканских руководителей подразумевали выход республик из Союза и обретение полной независимости.

Позиция российского руководства и парламента, провозглашавших курс на независимость, сыграла существенную роль в развале СССР. После провозглашения суверенитета перед Россией встала задача овладения ресурсами, необходимыми для реализации избранного курса. Разработанная С. С. Шаталиным и Г. А. Явлинским программа "500 дней", которая предусматривала приватизацию экономики, связывание денежных накоплений населения, развитие конкуренции при сохранении твердой социальной политики, была одобрена всеми республиками, но ее отклонил Верховный Совет СССР. Проект был взят на вооружение Советом Министров РСФСР и стал орудием политической борьбы с "консервативным центром, не хотевшим каких-либо преобразований в стране".

После провозглашения своих суверенитетов республики начинают явочным порядком проводить в жизнь систему одноканального поступления налогов в бюджет. Теперь все собираемые налоги должны были идти в республиканский бюджет, откуда в союзный бюджет должны были перечисляться только целевые финансовые средства в размере, утвержденном Верховным Советом РСФСР. Так, накануне 1991 г. российское руководство решило сократить отчисления в союзный бюджет на 100 млрд руб. Перед союзным руководством возникла перспектива утраты права собственности на крупнейшие промышленные предприятия, определявшие экономический и оборонный потенциал СССР.

Первый проект Союзного договора был составлен в мае 1990 г. Он предусматривал, что республики являются суверенными государствами, которые обладают всей полнотой государственной власти "вне пределов прав, переданных ими в ведение Союза ССР". Таким образом, доминирующие позиции центра в нем во многом сохранялись, что не устраивало большинство республик. Однако ст. 5 предусматривала, что в случаях, когда вопрос совместного ведения не решен законом СССР, союзная республика имеет право самостоятельно и в полном объеме осуществлять законодательное регулирование отношений в соответствующей области. Допускалось договорное определение прерогатив республики по соглашению с центром, заключение непосредственных соглашений между республиками. Новый проект союзного договора, внесенный в Верховный Совет в ноябре 1990 г., содержал предложение о переименовании страны в Союз Советских Суверенных республик. В нем сохранялись, хотя и в смягченном виде, основные положения в отношении компетенции Союза. Идея суверенитета республик была существенно усилена. На первом месте стояло положение о том, что каждая республика является суверенным государством и обладает всей полнотой государственной власти на своей территории. Существенная уступка республикам состояла в признании их собственниками земли, ее недр и природных ресурсов, а также государственного имущества на своей территории. Президентский проект рассматривался в Верховном Совете, а затем на IV съезде народных депутатов СССР, который поручил продолжить работу над текстом договора и создать для этого специальный Подготовительный комитет с участием высших должностных лиц республик и автономий.

В это время появлялись и альтернативные проекты союзного договора. Россия к этому времени начинает выступать с предложениями по содержанию союзного договора, радикально отличными от горбачевских. Фактически предлагалось полностью отказаться от старых принципов организации союза и строить его снизу, посредством договорного процесса. Предлагаемый союз приобретал черты конфедерации. В 1990 г. в рамках этой логики были заключены прямые двусторонние соглашения России с Украиной, Казахстаном, Белоруссией, Молдавией. В них, в частности, выражалась готовность договаривающихся сторон строить межгосударственные отношения на основе признания взаимного суверенитета, отказа от вмешательства во внутренние дела, нерушимости существующих границ. В январе 1991 г. аналогичные договоры Россия подписала с Латвией, Литвой и Эстонией.

В 1990–1991 гг. союзный центр пытается ввести нового субъекта в свое противостояние с союзными республиками, прежде всего с Россией. Принимается Закон СССР от 26 апреля 1990 г. "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации". Статус автономий повышался до уровня субъектов федерации (СССР). Им предоставлялось право передавать полномочия Союзу в обход союзных республик. Отношения автономий с союзными республиками впредь должны были строиться на договорной основе. Разворачивается борьба за автономии, в ходе которой летом 1990 г. в Татарстане в их адрес прозвучало знаменитое предложение Б. Н. Ельцина взять такую долю самостоятельности, какую они смогут проглотить. К концу 1990 г. 14 из 16 российских автономных республик провозгласили свой суверенитет. В соответствующих декларациях, как и в аналогичных документах союзных республик, шла речь о верховенстве законодательства республик над российским, а также о собственности республик на природные ресурсы.

В начале 1991 г. прошел референдум о сохранении СССР. Вопрос был поставлен так: "Считаете ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?" Многие эксперты в аппарате Горбачева указывали на несвоевременность референдума с учетом обстановки в ряде союзных республик, а также на то, что формула составлена некорректно, так как содержит сразу несколько вопросов и допускает разные толкования их главного смысла. Референдум все же провели. В целом по стране в нем приняло участие 80% избирателей, из которых положительный ответ дали более 76%. Наименьшие показатели были на Украине (70,2%) и в РСФСР (71,3%). Власти Латвии, Литвы, Эстонии, Грузии, Молдавии, Армении отказались проводить референдум. В этих республиках он прошел лишь в отдельных местностях по инициативе соответствующих местных советов, трудовых коллективов, а также в воинских частях. В них участвовали преимущественно представители некоренных национальностей. В Казахстане на референдум был вынесен вопрос с собственной формулировкой: "Считаете ли вы необходимым сохранение Союза ССР как союза равноправных суверенных государств"? Дополнительный вопрос был вынесен на референдум и на Украине. Но и в других республиках итоги референдума интерпретировались как голосование народов именно за суверенитет республик^[1], а не за сохранение союза.

Новая версия Союзного договора продолжает разрабатываться Подготовительным комитетом весной 1991 г. Эта стадия работ вошла в историю под названием "новоогаревский процесс". К этому времени готовность участвовать вместе с союзным центром в законопроектных работах высказывают лишь девять республик, тогда как республики Прибалтики, Грузия, Армения и Молдавия самоотстраняются от процесса. В результате подготовительных работ были согласованы и подписаны документы, в которых декларировались положения нового Союзного договора. В июне он был направлен на рассмотрение Верховных Советов СССР и союзных республик. Этот вариант отражал противоречия между желанием сохранить единое государство при максимальной суверенизации республик. Союз определялся как суверенное федеративное демократическое государство. За русским языком закреплялся статус языка межнационального общения. Определялось верховенство законов Союза и республик в сферах их ведения, взаимное право опротестовывать и приостанавливать действие противоречащих этому принципу законов. При этом полномочия Союза и вопросы совместного ведения Союза и республик во многом совпадали. Федеральные налоги и их размеры должны были устанавливаться по согласованию с республиками. Земля, ее недра, воды, ресурсы, растительный и животный мир объявлялись собственностью республик, которые закрепляли за Союзом "объекты государственной собственности, необходимые для осуществления полномочий, возложенных на союзные органы власти". Закреплялось даже право республик на свою долю в золотом запасе, алмазном и валютном фонде. Союз объявлялся лишь их хранителем, т.е., по сути дела, федеральное государство оказывалось вообще лишенным собственности. По оценкам экспертов, этот договор, формально признавая федерацию, на деле создавал даже не конфедерацию, а просто клуб государств.

Подписать договор планировалось в августе, т.е. не дожидаясь одобрения Верховного Совета СССР. События августа 1991 г. показали, что эта предосторожность была не лишней. Далеко не все союзное руководство готово было к продвижению этого последнего проекта Союзного договора. Выступление Государственного комитета по чрезвычайному положению (далее – ГКЧП) позиционировалось как последняя попытка приостановить окончательный развал страны. В той же мере его можно рассматривать как еще одно проявление противоречий между политическими группами периода перестройки. В Обращении к советскому народу ГКЧП констатировал, что политика реформ зашла в тупик, привела к потере доверия к власти и неуправляемости страны. В постановлении ГКЧП № 1 перечислялись первоочередные меры, которые предполагалось предпринять. В их число входило немедленное упразднение всех противоречащих Конституции органов государственной власти, приостановка деятельности политических партий, препятствующих нормализации обстановки, контроль над средствами массовой информации, приостановка реализации права на забастовку, свободу шествий, митингов и демонстраций. В столицу были введены войска. Интересно, что большинство республиканских лидеров поначалу воздержалось от комментариев по поводу путча. В юридическом отношении выступление ГКЧП следует трактовать как противозаконную акцию против сомнительных с правовой точки зрения действий, которые вели к развалу государства. Характерно, что Комитет конституционного надзора не смог дать вразумительной оценки этой ситуации, за что и подвергся жесткой критике. Состояние российской правовой системы продемонстрировал состоявшийся позднее суд над членами ГКЧП.

После путча, еще до конца августа, Украина, Белоруссия, Молдавия, Азербайджан, Киргизия, Узбекистан, Грузия, республики Прибалтики объявили о своей независимости. Горбачеву удалось тогда вернуться к работе над Союзным договором. Теперь он внешне выступал в неразрывном тандеме с Ельциным. 2 сентября было опубликовано совместное заявление Горбачева и лидеров Украины, Белоруссии, Узбекистана, Казахстана, Азербайджана, Киргизии, Таджикистана, Армении и Туркмении. В качестве наблюдателя в договорном процессе участвовала Грузия. Постановление экстренно созванного Съезда народных депутатов подтверждало намерение ускоренно подготовить к подписанию договор о Союзе Суверенных Государств. Съезд также принял Конституционный закон "Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период" (Закон СССР от 5 сентября 1991 г. № 2392-1), который предусматривал прекращение деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. В соответствии с этим законом был создан Госсовет СССР, в состав которого входили Президент СССР и высшие должностные лица республик. Именно Госсовету в течение переходного периода должны были принадлежать полномочия, связанные с управлением Союзом. 25 августа указом М. С. Горбачева был ликвидирован Совет Министров СССР, вместо которого был создан Комитет по оперативному управлению народным хозяйством СССР, возглавляемый председателем тогдашнего российского правительства И. С. Силаевым.

25 ноября в Госсовете состоялось окончательное согласование нового варианта Договора, который был опубликован 27 ноября. Его подписание предполагалось в декабре 1991 г. Проект отражал изменившуюся ситуацию и еще больше смешал акценты в пользу суверенитета республик. Однако 8 декабря 1991 г. состоялось совещание руководителей республик: России, Белоруссии, Украины в Беловежской пуще. В итоге был подписан Договор об образовании СНГ и заявление о прекращении действия договора 1922 г. об образовании СССР. Среднеазиатские республики, Казахстан, Армения продемонстрировали свое недоумение по поводу сепаратной акции по упразднению СССР и образованию славянского СНГ и выразили желание стать его участниками. В итоге состоялась алма-атинская встреча, и 21 декабря к Договору об образовании СНГ присоединились остальные республики, за исключением стран Балтии и Грузии. Таким образом, в декабре 1991 г. закончилась история СССР и началась самостоятельная история постсоветской России и других бывших республик в составе СССР.