Банковское регулирование и банковский надзор

Центральные банки развитых стран осуществляют функции регулирования и надзора. Одной из трех основных целей Банка России также является регулирование банковской системы. Банковское регулирование – это регулирование банковской деятельности посредством установления законодательных норм и требований к кредитным институтам. Установление определенных требований порождает необходимость существования системы мер, призванных обеспечивать их соблюдение. Такой системой мер является банковский надзор.

Банковский надзор представляет собой систему, призванную наблюдать за исполнением и соблюдением кредитными организациями законодательства, регулирующего банковскую деятельность, установленных им нормативных актов, в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности. Предметом банковского надзора является соблюдение кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов. Банковскому надзору подвергаются:

• соблюдение кредитной организацией законодательства и банковских правил, установленных Банком России;

• выполнение кредитной организацией предусмотренных законодательством и нормативными актами Банка России финансовых нормативов, нацеленное на борьбу с риском потери ликвидности и неплатежеспособности кредитной организации;

• правильность ведения бухгалтерского учета и достоверность отчетности кредитных организаций, предусмотренной законами и нормативными актами Банка России.

К задачам банковского надзора относится проверка Банком России тех направлений, которые определяются предметом банковского надзора. Трем основным предметам соответствуют и три задачи банковского надзора:

• проверка соблюдения законов и банковских правил;

• проверка соблюдения экономических нормативов;

• проверка бухгалтерского учета и отчетности.

Функции банковского надзора – это направления проводимой Банком России документальной или непосредственной проверки деятельности кредитной организации. По мнению банковских специалистов, существует определенный перечень этих функций:

• изучение юридических вопросов деятельности банка и соблюдение им устава и лицензии;

• проверка соблюдения кредитной организацией позиций банковской лицензии;

• анализ баланса и отчетности банка;

• изучение динамики отдельных показателей банковской деятельности и перспектив развития банка;

• проверка решений органов управления;

• проверка работы ревизионной комиссии;

• анализ договорных отношений кредитной организации с клиентами, вкладчиками, дебиторами и кредиторами;

• проверка соблюдения договорных обязательств кредитной организации в ее взаимоотношениях с клиентами и вкладчиками, дебиторами и кредиторами;

• анализ способов размещения собственных и временно привлеченных средств, проверка выполнения обязательств по договорам (кредиты, депозиты, конвертация, валютные операции, ценные бумаги);

• проверка управления рисками;

• проверка формирования резервов;

• проверка гарантий;

• проверка обоснованности и законности формирования доходов;

• изучение договоров и причин потерь по отдельным видам деятельности;

• выявление фактов искажения доходов и расходов, обнаружение возможных непроизводительных потерь, в том числе связанных с результатами применения санкций за нарушение и несоблюдение договорных обязательств;

• выявление причин, мотивов и обстоятельств, способствовавших банковским нарушениям;

• выяснение целей нарушения нормативных актов Банка России и причин искажения отчетных показателей, экономических нормативов;

• выяснение причин и целей проведения банком убыточных, неэффективных банковских операций и сделок, прежде всего создающих повышенный риск и повлекших нарушение экономических нормативов;

• проверка соблюдения кредитной организацией предписаний Банка России.

Система банковского надзора включает следующие элементы:

• субъекты надзора, к которым относятся осуществляющий надзор орган и поднадзорная кредитная организация или банковская группа;

• объекты (предмет) надзора, в том числе: процессы вступления (выхода) кредитных организаций в банковскую среду, текущая деятельность и ее управление, состояние учета и отчетности кредитных организаций;

• методы надзора, которые бывают контактными, изучающими кредитную организацию на месте, и бесконтактными, предполагающими внешнее наблюдение;

• механизм надзора, т.е. совокупность действий надзорного органа, можно рассматривать с точки зрения направлений надзорной деятельности и с точки зрения содержания таковой;

• инструменты надзора, определяемые согласно направлению надзорной деятельности;

• правовая основа надзора, которая связывает систему банковского надзора в единое целое.

Правовую основу банковского регулирования и банковского надзора в Российской Федерации составляют:

• Конституция РФ;

• Закон о Банке России;

• Закон о банках;

• Закон о банкротстве кредитных организаций;

• Закон о кредитных историях;

• Закон о страховании вкладов;

• Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-Φ3 "О валютном регулировании и валютном контроле".

В сфере банковского регулирования и банковского надзора особую важность получают нормативные документы Банка России, имеющие характер положений, инструкций, указаний, рекомендаций и предназначенные для кредитных институтов и подразделений Банка России, осуществляющих надзорные функции. Особое место среди них занимают нормативные документы, определяющие пруденциальные нормы и требования к кредитным организациям.

Первая группа пруденциальных норм регулирует предельные уровни банковских рисков. К ним, в частности, относятся:

• Инструкция Банка России от 16 января 2004 г. № 110-И "Об обязательных нормативах банков";

• Инструкция Банка России от 31 марта 2004 г. № 112-И "Об обязательных нормативах кредитных организаций, осуществляющих эмиссию облигаций с ипотечным покрытием".

Вторая группа пруденциальных норм Банка России, регулирующих банковскую деятельность, содержит нормы и требования к созданию кредитными организациями резервов, обеспечивающих их стабильность.

Третья группа нормативных требований Банка России касается правил выполнения отдельных банковских операций. К ним, в частности, относятся:

• Положение Банка России от 24 апреля 2008 г. № 318-П "О порядке ведения кассовых операций и правилах хранения, перевозки и инкассации банкнот и монеты Банка России в кредитных организациях на территории Российской Федерации";

• Положение Банка России от 19 июня 2012 г. № 383-П "О правилах осуществления перевода денежных средств";

• Положение Банка России от 29 июня 2012 г. № 384-П "О платежной системе Банка России".

Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы РФ, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Для достижения этих целей создан Комитет банковского надзора Банка России, он является действующим на постоянной основе органом, через который Банк России осуществляет регулирующие и надзорные функции. Его деятельность регламентируется Положением о Комитете банковского надзора Банка России (утв. решением совета директоров Банка России от 10 августа 2004 г., протокол № 21). Совет директоров Банка России утверждает структуру и состав Комитета. Председатель Комитета назначается Председателем Банка России из числа членов совета директоров.

Структура Комитета банковского надзора включает:

• председателя Комитета и его заместителей;

• Департамент банковского регулирования и надзора;

• Департамент лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций;

• Департамент валютного регулирования и валютного контроля;

• Юридический департамент;

• Главную инспекцию кредитных организаций;

• Главное управление безопасности и защиты информации;

• Московское главное территориальное управление Банка России.

Комитет банковского надзора принимает, в частности, решения по вопросам введения и изменения пруденциальных норм деятельности кредитных организаций в тех случаях, когда для этого не требуется решения совета директоров Банка России. Помимо прочего, он рассматривает проекты нормативных актов Банка России, введение которых может повлиять на достижение целей банковского регулирования и банковского надзора, установленных законодательством РФ, и (или) на выполнение Банком России функций органа банковского регулирования и банковского надзора. Многие другие вопросы также относятся к компетенции Комитета.

Банк России использует следующие формы регулирования и надзора.

• лицензирование, преследующее цель ограничить совершение банковской деятельности и отдельных операций только теми юридическими лицами, которые прошли процедуру получения лицензии и имеют разрешение на проведение операций, выданное уполномоченным органом;

• пруденциальный надзор, основной задачей которого является путем постоянного контроля отчетности кредитных организаций выявлять проблемы, особенно ведущие к возрастанию риска неплатежеспособности и банкротства;

• инспектирование, ревизия на месте, предусматривающие проверку степени достоверности передаваемой надзорным органам информации, формирование точного представления о реальном положении кредитной организации и качестве менеджмента;

• контроль соблюдения кредитными организациями в определенные сроки предписаний надзорных органов по устранению обнаруженных недостатков.

Рассмотрим вышеперечисленные формы подробнее.

Порядок регистрации и лицензирования кредитных организаций определен Законом о банках и Инструкцией Банка России от 2 апреля 2010 г. № 135-И "О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций".

Для получения пропуска в закрытую кредитную систему кредитная организация должна соответствовать ряду требований. Выделяют требования:

• экономические: к объему, структуре и порядку формирования уставного капитала кредитной организации, размеру его резервного фонда; финансовому состоянию учредителей; обоснованию бизнес-плана; системе управления, в том числе составу и компетенции ее органов управления; условиям расширения осуществляемых операций и реорганизации кредитной организации;

• организационные, касающиеся перечня документов, представляемых Банку России; порядка рассмотрения этих документов и процедур регистрации; порядка открытия филиалов и представительств; расширения и прекращения деятельности кредитных организаций;

• правовые: к оформлению документов, перечню существенных положений, отраженных в них, заверению копий некоторых из них.

Все кредитные организации подлежат регистрации в Книге государственной регистрации кредитных организаций РФ, ведущейся Банком России. Но для осуществления банковских операций необходимо получить соответствующую лицензию. Для государственной регистрации и выдачи лицензий Банк России предъявляет предполагаемой кредитной организации требования, зависящие от того, является ли учредитель физическим или юридическим лицом.

Физическое лицо для учреждения кредитной организации должно иметь достаточно собственных средств (имущества) для приобретения акций (долей) кредитной организации и представить следующие документы:

• документ, полученный у источника выплаты дохода (в частности, справку о доходах физического лица, выданную налоговым агентом по форме, установленной законодательством РФ);

• копию налоговой декларации по налогу на доходы физических лиц, представляемую в налоговый орган в случаях, определенных законодательством РФ, заверенную в установленном порядке и содержащую отметку налогового органа о ее регистрации с указанием даты представления;

• иные документы, подтверждающие источники происхождения собственных средств (имущества) приобретателя (в частности, договоры купли-продажи имущества, подтверждения о начисленных и выплаченных дивидендах, и т.п.).

Требования к учредителю кредитной организации – юридическому лицу более разнообразны, проверка проводится в два этапа. На первом проверяют учредителя по следующим направлениям:

• устойчивость финансового положения: имеет ли он прибыль за последние полгода, нс имеет ли убытков за последние три года;

• достаточность собственных средств для внесения в уставный капитал кредитной организации;

• осуществляет ли он деятельность в течение не менее трех лет;

• выполняет ли он обязательства перед федеральным бюджетом, бюджетом субъекта РФ и местным бюджетом за последние три года;

• прозрачна ли структура собственности учредителей.

В том случае, если учредитель подходит под критерии, изложенные выше, Банк России переходит ко второму этапу – этапу оценки финансового положения учредителя за три последних года и на отчетную дату. Для такого анализа требуются:

• копия годовой бухгалтерской отчетности учредителя в полном объеме (с отметкой налогового органа о ее принятии и публикуемая отчетность за три завершенных финансовых года);

• Бухгалтерский баланс и Отчет о прибылях и убытках за последний год деятельности;

• пояснительная записка к годовым отчетам в соответствии с порядком составления бухгалтерской отчетности;

• аудиторские заключения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности за три последних года деятельности учредителей (если они есть);

• расшифровки дебиторов учредителя, сумма задолженности каждого из которых составляет более 5% валюты баланса учредителя (или информацию об их отсутствии) на последнюю отчетную дату, с указанием наименования дебитора, его кода ОКПО, суммы, даты возникновения задолженности, характеристики задолженности (срочная, просроченная);

• последний вариант устава учредителя (копия).

Для самой регистрации юридические лица – учредители кредитной организации должны представить еще ряд документов, а именно:

• справку о наличии в составе дебиторской задолженности, а также в составе долгосрочных и краткосрочных финансовых вложений задолженности и вложений в доли (акции) обществ, которые находятся в стадии ликвидации или в отношении которых возбуждено дело о банкротстве, на последнюю отчетную дату;

• справку об открытых расчетных (текущих) счетах приобретателя в кредитных организациях, выданную или подтвержденную налоговым органом;

• справки об отсутствии у приобретателя картотеки неоплаченных расчетных документов по всем открытым расчетным (текущим) счетам приобретателя, выданные обслуживающими эти счета кредитными организациями, а также справку об отсутствии у приобретателя задолженности перед бюджетами всех уровней, выданную налоговыми органами;

• сведения о существенных фактах, затрагивающих финансово-хозяйственную деятельность приобретателя, произошедших за период с последней отчетной даты до даты, предшествующей дате направления документов в территориальное учреждение Банка России:

– о фактах, повлекших разовое увеличение или уменьшение стоимости активов более чем на 10%,

– о фактах, повлекших разовое увеличение чистой прибыли более чем на 10%,

– о фактах, повлекших разовое увеличение чистых убытков более чем на 10%,

– о фактах разовых сделок, размер которых либо стоимость имущества по которым составляет 10% и более от активов приобретателя по состоянию на дату сделки.

Если с последней отчетной даты прошло более одного месяца, сведения о существенных фактах, затрагивающих финансово-хозяйственную деятельность приобретателя, представляются за период с последней отчетной месячной даты до даты, предшествующей дате направления документов в территориальное учреждение Банка России (кредитную организацию). Представление сведений о существенных фактах, затрагивающих финансово-хозяйственную деятельность приобретателя, осуществляется приобретателем независимо от его организационно-правовой формы. Указанные сведения должны быть составлены на основе методик, установленных Положением Банка России от 19 июня 2009 г. № 337-П "О порядке и критериях оценки финансового положения юридических лиц – учредителей (участников) кредитных организаций".

Согласно Инструкции Банка России от 2 апреля 2010 г. № 135-И "О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций – в России существуют следующие группы и виды лицензий.

1. Лицензии, выдаваемые созданному путем учреждения банку. К этой группе относят:

• лицензию на осуществление банковских операций со средствами в рублях (без права или с правом привлечения во вклады денежных средств физических лиц);

• лицензию на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права или с правом привлечения во вклады денежных средств физических лиц);

• лицензию на привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов.

2. Лицензии, выдаваемые для расширения деятельности банка, т.е. для уже действующей кредитной организации. Сюда входят:

• лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения во вклады денежных средств физических лиц), дающая возможность устанавливать корреспондентские отношения с неограниченным количеством иностранных банков;

• лицензия на привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов.

3. Лицензии, которые может получить банк для расширения своей деятельности не ранее чем через два года после регистрации (при этом проводится проверка деятельности кредитной организации, в том числе на соответствие требованиям к участию в системе страхования вкладов):

• лицензия на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях;

• лицензия на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте;

• генеральная лицензия.

Лицензия последнего вида дает банку право осуществлять все виды операций, создавать филиалы на территории иностранных государств, приобретать акции или доли в уставном капитале иностранных банков. Для ее получения, помимо других требований, необходимо прохождение комплексной проверки деятельности кредитной организации.

В понятие лицензионной деятельности Банка России входят:

• государственная регистрация кредитных организаций и выдача лицензий на осуществление банковских операций;

• открытие (закрытие) подразделений кредитных организаций на территории России;

• выдача лицензий на осуществление банковских операций для расширения деятельности кредитных организаций;

• государственная регистрация изменений в учредительных документах кредитной организации;

• реорганизация кредитной организации.

Пруденциальный надзор Банка России имеет своей основой регулярную проверку форм отчетности, которую обязаны представлять все кредитные организации страны. Цель такого постоянного надзора – выявить потенциальные проблемы с банковской ликвидностью, снизить возможность банкротства. Здесь важно не наказание кредитной организации, а создание условий для предотвращения неустойчивого финансового положения, включая инструктивную работу, в том числе методологическую и консультативную помощь.

Для обеспечения устойчивого функционирования кредитных организаций Банк России устанавливает для них обязательные нормативы. Инструкция Банка России от 16 января 2004 г. № 110-И "Об обязательных нормативах банков" содержит методику расчета обязательных нормативов и их числовые значения. Данная инструкция устанавливает следующие основные обязательные нормативы:

• достаточности собственных средств (капитала) банка;

• ликвидности банков (этих нормативов – три);

• максимального размера риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков;

• максимального размера крупных кредитных рисков;

• максимального размера кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам (акционерам);

• совокупной величины риска по инсайдерам банка;

• использования собственных средств (капитала) банков для приобретения акций (долей) других юридических лиц.

Коммерческий банк обязан соблюдать эти нормативы ежедневно. Если их несоблюдение имеет место подряд шесть и более операционных дней, Банк России имеет полномочия применить к такому банку принудительные меры воздействия.

Помимо указанных нормативов Банк России устанавливает:

• минимальный размер уставного капитала для вновь создаваемых банков;

• минимальный размер собственных средств (капитала) для банков, ходатайствующих о получении генеральной лицензии, а также о предоставлении разрешения на открытие филиалов и дочерних организаций за рубежом;

• предварительный размер ненадежной части уставного капитала;

• минимальный размер резервов, создаваемых под высокорисковые активы;

• размер валютного, процентного и иных рисков.

Инспектирование кредитных организаций имеет целью определение непосредственно на месте реального финансового состояния кредитной организации, выявление ситуации, угрожающей интересам кредиторов и вкладчиков, проверку соблюдения кредитными организациями банковского законодательства и нормативных актов Банка России.

Нормативная база проведения инспектирования включает Закон о Банке России, а также Инструкции Банка России от 25 августа 2003 г. № 105-И "О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации" и от 1 декабря 2003 г. № 108-И "Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России)".

Можно выделить следующие задачи инспектирования:

• провести оценку реального финансового состояния кредитных организаций и перспектив их деятельности;

• оценить соблюдение законодательства и нормативных актов Банка России;

• проверить достоверность учета и отчетности кредитной организации;

• оценить уровень банковских рисков, качества активов кредитной организации;

• проверить соответствие требованиям величины и достаточности собственного капитала;

• провести оценку системы управления рисками и организации внутреннего контроля кредитной организации;

• выявить факты, угрожающие интересам кредиторов и вкладчиков.

Проверки могут быть комплексными, когда деятельность кредитной организации проверяется в целом, и тематическими, нацеленными на проверку отдельных аспектов ее деятельности. Например, может проверяться правильность создания целевых резервов в банке или резервов, депонируемых в Банке России.

Этапы инспектирования охватывают:

• планирование проверок, они могут производиться как с уведомлением кредитной организации, так и без него;

• принятие решения о проверке и его документальное оформление, подписывают распоряжение руководитель территориального учреждения Банка России или инспектор межрегиональной инспекции;

• решение организационных вопросов, связанных с выходом инспекционных групп в кредитные организации, рабочая группа состоит из уполномоченных представителей Банка России, причем должен быть указан руководитель группы. Инспекционная группа должна иметь задание, содержащее вид проверки, проверяемый период, основные вопросы, подлежащие проверке;

• изучение инспекционной группой представленных документов кредитной организации;

• подготовку проекта акта проверки, он содержит выявленные в ходе проверки нарушения и недостатки работы;

• предоставление в случае несогласия с актом проверки письменных возражений руководителем кредитной организации;

• принятие решения по акту, в том числе мер воздействия на кредитную организацию, предложенных руководителем рабочей группы;

• направление акта проверки руководству Банка России (территориального учреждения), назначившего проверку и принятие решений с учетом рекомендаций инспекционной группы;

• ознакомление руководителя кредитной организации с результатами проверки.

Контроль соблюдения кредитными организациями в определенные сроки предписаний надзорных органов по устранению обнаруженных недостатков основан на мерах воздействия на кредитные организации. Такие меры могут быть неофициальными, к которым относят, например, гарантийное письмо неблагополучного банка надзорному органу с признанием конкретных недостатков и определением способа их устранения и письменное соглашение между органом надзора и банком об исправлении выявленных существенных негативных аспектов его деятельности.

Официальные меры воздействия гораздо разнообразнее, их можно разделить на предупредительные и принудительные. К предупредительным мерам относят:

• доведение до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности и об обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации;

• изложение рекомендаций надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации;

• предложение представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, ее учредителями (участниками);

• установление дополнительного контроля над деятельностью кредитной организации и за выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности.

Принудительные меры воздействия применяют в отношении кредитной организации в тех случаях, когда из характера допущенных нарушений вытекает, что применение одних только предупредительных мер воздействия не приносит результата или не может обеспечить надлежащую корректировку деятельности кредитной организации. При выборе вида принудительной меры воздействия Банк России основывается на результатах анализа. Основаниями для применения принудительных мер воздействия являются нарушения (невыполнение) кредитной организацией банковского законодательства, нормативных актов и предписаний Банка России, непредоставление информации, предоставление неполной или недостоверной информации, а также в случае, если совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам клиентов и (или) кредиторов (вкладчиков).

Правовой основой применения принудительных мер является Инструкция Банка России от 31 марта 1997 г. № 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности".

Принудительными мерами воздействия являются:

• штрафы;

• требование об осуществлении кредитной организацией мероприятий по ее финансовому оздоровлению, включая требование о представлении и выполнении плана мер по финансовому оздоровлению;

• требование о приведении в соответствие величины собственных средств (капитала) и размера уставного капитала кредитной организации в соответствии с п. 3 ст. 12 Закона о банкротстве кредитных организаций;

• требование о реорганизации кредитной организации, включая требование о представлении и выполнении плана мероприятий по реорганизации;

• ограничение проведения кредитными организациями отдельных операций на срок до шести месяцев;

• запрет на осуществление кредитными организациями банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года;

• запрет на открытие филиалов на срок до одного года;

• запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации, предусмотренные Законом о банкротстве кредитных организаций;

• требование о замене руководителей кредитной организации;

• назначение временной администрации по управлению кредитной организацией;

• отзыв лицензии на осуществление банковских операций.