Анализ вопросов, требующих правового регулирования

Согласовав основные параметры законопроекта с заказчиком, разработчик начинает анализировать идею законопроекта в свете правового регулирования более детально. Главная задача этого этапа — оценка эффективности действующего законодательства и предлагаемых законодательных решений. Поэтому важно собрать максимально полную информацию о предлагаемом законопроекте и продумать широкий круг вопросов, в том числе:

• каков характер и острота социальной проблемы, которую проект закона призван решить;

• какого результата можно достичь посредством принятия нового закона;

• какие правовые средства могут использоваться для решения поставленной проблемы;

• какие способы можно считать приемлемыми для достижения предполагаемого результата;

• каковы краткосрочные и долгосрочные социальные, экономические, правовые, финансовые и организационные последствия принятия соответствующих решений;

• за счет каких ресурсов могут быть покрыты расходы, необходимые для введения в действие предлагаемых в законе механизмов и процедур;

• какова "цена" закона (соотношение между позитивными последствиями и издержками от его принятия);

• какие изменения потребуется внести в действующее законодательство в случае принятия такого закона.

Анализ идеи законопроекта предполагает значительную по объему подготовительную работу, включающую рассмотрение международных стандартов, конституционных и законодательных предписаний, наиболее важных судебных решений в сфере регулирования предлагаемого акта, сложившейся административной практики. Во многих случаях разработчикам законопроекта полезно также ознакомиться с результатами научных исследований и предложениями представителей заинтересованных групп о совершенствовании законодательства в сфере регулирования законопроекта. Кроме того, целесообразно изучить опыт законодательного регулирования данного вопроса в других странах. Это позволит авторам законопроекта максимально широко проанализировать возможные способы решения поставленной проблемы.

Так, в современных условиях очень важно тщательно исследовать вопрос о том, какие международные обязательства взяла на себя Российская Федерация в соответствующей сфере правового регулирования, поскольку во многих международных документах четко определены конкретные меры, которые должны предпринять государства — участники соответствующего договора. Так, например, в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. фактически прописаны конкретные составы преступлений, которые должны быть признаны уголовными правонарушениями^[1].

В большинстве случаев желательно ознакомиться не только с текстами международных документов, но и с другими необходимыми материалами, например с пояснительными докладами, комментариями и судебной практикой, связанной с применением положений соответствующего международного документа. При этом, анализируя такие материалы, следует быть внимательным: нередко наши юристы за внешним сходством формулировок международных документов и российских нормативных правовых актов не видят существующих между ними концептуальных и содержательных различий.

Положения законопроекта не могут вступать в противоречие с конституционными предписаниями, базовыми законами, определяющими распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, деятельность органов публичной власти, организацию налоговой и бюджетной системы страны. Предлагаемый законопроект должен быть совместим и с основополагающими принципами отраслевого законодательства, действующего в сфере его правового регулирования, если разработчики законопроекта не предполагают вносить существенные изменения именно в эти принципы.

Кроме того, законопроект должен концептуально вписываться в действующее правовое регулирование в целом. Много дискуссий, например, вызвала в свое время попытка ввести в российское право траст — один из основных институтов общего права. Е. А. Суханов неоднократно обращал внимание на то, что законодательное внедрение категорий и конструкций, характерных для системы общего права, не вписывается в традиции российского (континентального) права. В качестве примеров такого законотворчества он приводил Федеральные законы от 22 апреля 1996 г. № 39-ΦЗ "О рынке ценных бумаг" и от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах"^[2].

Разработчик законопроекта должен очень внимательно изучить практику Конституционного Суда РФ, связанную с предметом регулирования предлагаемого законопроекта. При этом нельзя ограничиваться только постановлениями, желательно проанализировать и определения с позитивным ОГЛАВЛЕНИЕм^[3], которые позволяют уяснить политико-правовой смысл действующих правовых норм.

При выборе оптимальной формы правового регулирования необходимо в каждом конкретном случае оценить, требуется ли принятие законодательного акта или поставленную перед разработчиком задачу можно разрешить посредством издания иного нормативного правового акта. Для этого разработчик должен внимательно исследовать: 1) какие действующие нормы прямо или косвенно затрагивают вопросы, которые планируется урегулировать в законопроекте; 2) предпринимались ли ранее попытки разработки проектов законов по данной проблематике и какова их судьба; 3) проводились ли парламентские слушания по этому вопросу и какие рекомендации и предложения были сформулированы.

Если встает вопрос об изменении действующего законодательства, необходимо проанализировать, какое решение является оптимальным с точки зрения законодательной техники — внесение поправок в уже действующий закон или подготовка самостоятельного законопроекта. В том случае, если предлагаемые изменения незначительны и не затрагивают базовые принципы, действующие в данной сфере, как правило, предпочтительнее внесение изменений в действующее законодательство. Принятие нового закона по тому же вопросу оправдано только тогда, когда предлагаемые решения затрагивают основополагающие принципы правового регулирования или требуют корректировки значительного числа правовых норм. Кроме того, следует учитывать, что внесение поправок в текст действующего закона, как правило, может быть осуществлено в более короткие сроки и не потребует существенных финансовых затрат и привлечения значительного числа разработчиков. Вместе с тем при внесении изменений обычно не удается идеально "вычистить" текст законопроекта, т.е. устранить все внутренние противоречия между действовавшими ранее и новыми положениями. Поэтому при выборе формы изменений многое будет определяться существом вопроса, количеством законодательных актов, в которые придется вносить изменения, а также другими факторами, о которых речь шла выше.

Наконец, важно продумать вопрос о том, в какой мере предлагаемые решения соответствуют основным приоритетам общенациональной или региональной политики. Желательно более детально проработать и практические вопросы: насколько в данный период актуальна разработка именно этого акта, возможно ли эффективное осуществление предлагаемого законодательного решения в принципе, не повлечет ли оно чрезмерные издержки и затраты. К последним можно отнести учреждение новых структур в системе органов исполнительной власти, усложнение административных процедур, необходимость подготовки или переподготовки специалистов из числа государственных служащих. Издержки могут быть также связаны с увеличением ставок или введением новых налогов, изменением стандартов, введением обязательного страхования или маркировки продукции, внедрением новых технологий.

При проведении такого анализа разработчику законопроекта может помочь обращение к зарубежному опыту. В этой связи представляет интерес немецкий подход. В Германии Министрами юстиции и внутренних дел был подготовлен перечень контрольных вопросов, направленный на предотвращение излишней заурегулированности общественных отношений и девальвации правовых предписаний^[4]. Это именно те вопросы, на которые должны ориентироваться лица, участвующие в разработке проектов законов.