Акты избирательных комиссий
В ЦИК РФ, избирательных комиссиях субъектов РФ и избирательных комиссиях муниципальных образований ведется плановая работа по своевременной подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов, связанных с подготовкой и проведением соответствующих выборов. Окружные, территориальные и участковые комиссии, как правило, в своей деятельности руководствуются нормативными правовыми актами, принимаемыми вышестоящими избирательными комиссиями.
Акты избирательных комиссий относятся к числу подзаконных источников избирательного права и, следовательно, не должны противоречить действующему избирательному законодательству. Государственной регистрации они не подлежат.
Акты избирательных комиссий имеют большое значение для участников избирательного процесса, поскольку, как правило, либо направлены на устранение пробелов в избирательном законодательстве, либо содержат инструкции, четко и в сжатой форме регламентирующие различные избирательные процедуры. Среди них особую роль играют акты ЦИК РФ.
Виды актов избирательных комиссий
ЦИК РФ принимает решения по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также по вопросам, установленным ее регламентом.
Комиссия издает различные виды правовых актов – инструкции, постановления, регламенты, разъяснения и др. Одним из наиболее важных актов ЦИК РФ являются инструкции[1].
В п. 13 ст. 21 Закона о гарантиях избирательных прав установлено, что ЦИК РФ в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения данного федерального закона, обязательные для исполнения. К ним относятся, в частности, инструкции о порядке использования технических средств подсчета голосов, инструкции, регулирующие порядок финансирования мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы государственной власти, инструкции, регулирующие порядок передачи дел в архив, и иные[2]. В качестве примера можно привести Инструкцию ЦИК РФ, утвержденную ее постановлением от 6 июля 2011 г. № 19/204-6 "О порядке использования технических средств подсчета голосов – комплексов обработки избирательных бюллетеней 2010 на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации", которая подробно регламентирует особенности работы участковой избирательной комиссии при использовании комплекса обработки избирательных бюллетеней.
Необходимо отметить, что вследствие особенностей статуса ЦИК РФ принимаемые ею инструкции в основном закрепляют процедуры организационного характера, однако они не только воспроизводят нормы избирательного законодательства, но и восполняют пробелы в нем. В связи с этим обоснованной представляется точка зрения С. А. Иванова, который указывает, что "...в инструкциях Центризбиркома могут содержаться нормативные предписания, регулирующие организационно-процедурные и технико-юридические вопросы, которые по объективным причинам не урегулированы в федеральном законе и потому нуждаются в подзаконном (вторичном) регулировании общественных отношений, так как в законе по определению регулируются только наиболее важные вопросы для общества и государства"[3].
Подчеркнем, что сама ЦИК РФ в ст. 43 своего Регламента, утвержденного постановлением от 28 июня 1995 г. № 746-II, относит инструкции к числу нормативных правовых актов по вопросам применения избирательного законодательства.
Рассматривая вопрос об актах ЦИК РФ как источниках избирательного права, важно обратить внимание и на тот факт, что Закон о гарантиях избирательных прав закрепляет за данной комиссией право издавать инструкции по вопросам единообразного применения норм избирательного законодательства, обязательных для исполнения. Это означает, что правом раскрывать ОГЛАВЛЕНИЕ этих норм (осуществлять их официальное толкование) ЦИК РФ не обладает. Она вправе только конкретизировать общие положения избирательного законодательства, а также давать заключения о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ Закону о гарантиях избирательных прав, а также иным федеральным законам, регулирующим избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Применительно к инструкциям ЦИК РФ Закон о гарантиях избирательных прав не уточняет, для какого круга лиц они обязательны. Однако в п. 13 ст. 20 данного закона содержится общая норма о том, что решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей.
Отметим, что органов законодательной власти в вышеприведенном перечне нет, следовательно, для них нормативные правовые акты ЦИК РФ, в том числе и инструкции, обязательной силой нс обладают, что находит подтверждение и в судебной практике.
Так, в 2003 г. Законодательное Собрание Красноярского края обратилось в Верховный Суд РФ с заявлением, в котором просило признать незаконным и недействующим со дня принятия постановление ЦИК РФ от 4 апреля 2003 г. № 2/8-4 "О разъяснении порядка прекращения полномочий членов избирательной комиссии Красноярского края в связи с ее расформированием по решению суда и особенностей формирования нового состава комиссии". Заявитель ссылался на то, что рассмотренные в оспариваемом документе вопросы относятся к сфере нормотворческой деятельности органов власти края. Однако Верховный Суд РФ в удовлетворении данного заявления отказал и согласился с точкой зрения ЦИК РФ, согласно которой оспариваемые разъяснения не являлись для Законодательного Собрания Красноярского края обязательными. Суд также указал, что необходимость данного разъяснения вызвана новизной отношений, связанных с расформированием избирательной комиссии в соответствии с решением суда, рассмотренные вопросы в котором не урегулированы ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве Красноярского края.
В соответствии с Регламентом ЦИК РФ принимаемые решения оформляются постановлениями или выписками из протокола заседания комиссии. При этом инструкции, иные нормативные акты по вопросам применения федерального законодательства, обращения и заявления, принимаемые комиссией, утверждаются постановлением комиссии.
Избирательные комиссии субъектов РФ также принимают акты, содержащие нормативные предписания. Следует отметить, что помимо общего положения, закрепленного в п. 13 ст. 20, о юридической силе решений и актов, принимаемых избирательными комиссиями, Закон о гарантиях избирательных прав не содержит норм, которые непосредственно были бы посвящены актам избирательных комиссий субъектов РФ, однако при этом федеральный законодатель наделяет данные комиссии рядом полномочий, которые являются нормотворческими по своему содержанию. Это, например, такие полномочия, как оказание правовой, методической, организационно-технической помощи нижестоящим комиссиям; осуществление на территории субъекта РФ мер по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, установления итогов голосования, определения результатов выборов и другие.
В зависимости от своих особенностей акты избирательных комиссий субъектов РФ могут быть классифицированы по различным основаниям. Так, В. Ф. Галушко проводит классификацию по степени определенности закрепления в региональном избирательном законодательстве (акты, прямо предусмотренные в избирательном законодательстве, и акты, вытекающие из смысла закона); по компетенционной обеспеченности (акты, принимаемые в рамках собственной компетенции, и акты, принимаемые по поручению других органов); по степени обязательности содержащихся в актах предписаний (акты-нормативы и акты-рекомендации); по предмету правового регулирования (нормативные акты, регулирующие отношения, которые складываются на стадии выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты между различными субъектами этой стадии; нормативные акты, регламентирующие порядок ведения предвыборной агитации; нормативные акты, принимаемые по вопросам финансирования выборов; нормативные акты, оформляемые на стадии голосования, подведения его итогов и определения результатов выборов; нормативные акты, содержащие инструктивные указания по выполнению определенных действий, не связанных непосредственно с проведением выборов или референдумов, к примеру по вопросам повышения правовой культуры участников избирательного процесса и другие[4].
Среди актов избирательных комиссий субъектов РФ особое значение имеют акты о порядке совершения определенных избирательных процедур, которые носят инструктивный характер. В таких актах, как правило, в сжатом и доступном для восприятия всех участников избирательного процесса виде сводятся воедино нормы федерального и регионального законодательства, подлежащие применению на конкретных выборах. В качестве примера можно привести постановления Избирательной комиссии Свердловской области, которые были приняты в связи с проведением досрочных выборов депутатов Законодательного Собрания Свердловской области 4 декабря 2011 г.: постановление Избирательной комиссии Свердловской области от 4 августа 2011 г. № 8/29 "О Порядке выдвижения и регистрации списков кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Свердловской области по единому избирательному округу, кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Свердловской области по одномандатным избирательным округам на досрочных выборах 4 декабря 2011 года", постановление Избирательной комиссии Свердловской области от 4 августа 2011 г. № 8/30 "О Перечне и формах документов, представляемых избирательными объединениями и кандидатами в депутаты в избирательные комиссии Свердловской области при проведении досрочных выборов депутатов Законодательного Собрания Свердловской области 4 декабря 2011 года".
Относительно нормативных актов, принимаемых избирательными комиссиями муниципальных образований, необходимо подчеркнуть, что они могут приниматься исключительно в целях подготовки и проведения выборов глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления, а также выборов депутатов представительных органов муниципальных образований.
Так, избирательной комиссией муниципального образования "город Екатеринбург" в связи с проведением выборов депутатов Екатеринбургской городской Думы пятого созыва 1 марта 2009 г. были приняты: постановление избирательной комиссии муниципального образования "город Екатеринбург" от 10 декабря 2008 г. № 47 "О Перечне и формах документов, представляемых при проведении выборов депутатов Екатеринбургской городской Думы пятого созыва, назначенных на 1 марта 2009 года"; постановление избирательной комиссии муниципального образования "город Екатеринбург" от 10 декабря 2008 г. № 58 "О Порядке организации предвыборной агитации при проведении выборов депутатов Екатеринбургской городской Думы пятого созыва" и др.
Избирательная комиссия муниципального образования принимает решения о датах проведения и перечне мероприятий по организации содействия реализации избирательных прав граждан при подготовке и проведении выборов депутатов органов государственной власти, о перечне и формах документов, представляемых при проведении выборов, о регистрации (отказе в регистрации) инициативы выдвижения кандидатов от избирательных объединений, об установлении общих результатов выборов и др.
Избирательная комиссия субъекта РФ не является вышестоящей для избирательной комиссии муниципального образования по вопросам деятельности, касающейся организации и проведения выборов органов местного самоуправления и определения результатов выборов. Поэтому признание муниципальных выборов состоявшимися и результатов муниципальных выборов действительными может быть осуществлено исключительно постановлением избирательной комиссии муниципального образования. Принятие актов избирательных комиссий субъектов РФ по этим вопросам Верховный Суд РФ расценивает как превышение пределов компетенции избирательной комиссии, противоречащее избирательному законодательству РФ.
Постановлением избирательной комиссии муниципального образования "город Брянск" выборы депутатов Брянского городского Совета народных депутатов признаны несостоявшимися. По результатам рассмотрения заявления Ч., набравшего наибольшее количество голосов на данных выборах по одному из избирательных округов, и в соответствии с решениями (по заявлениям Ч.) районного суда г. Брянска и определениями судебной коллегии по гражданским делам Брянского областного суда, избирательная комиссия Брянской области приняла постановление о признании этих же выборов действительными и состоявшимися. Избирательная комиссия муниципального образования "город Брянск" обратилась в Брянский областной суд с заявлением об отмене постановления избирательной комиссии Брянской области, указав на то, что избирательная комиссия Брянской области при принятии данного постановления, удовлетворяя жалобу Ч. в части, касающейся вопроса определения результатов указанных выборов, вышла за пределы своей компетенции, поскольку не является вышестоящей комиссией над избирательной комиссией муниципального образования "город Брянск" в части организации проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и определения их результатов на территории муниципального образования. Решением Брянского областного суда постановление избирательной комиссии Брянской области "О результатах выборов депутата Брянского городского Совета народных депутатов..." было признано незаконными со дня издания и отменено. Верховный Суд РФ в Определении от 12 июля 2006 г. № 83-Г06-10 указал на правомерность удовлетворения Брянским областным судом заявления об отмене постановления избирательной комиссии Брянской области "О результатах выборов депутата Брянского городского Совета народных депутатов...", поскольку оспариваемое постановление принято с превышением пределов компетенции избирательной комиссии и противоречит избирательному законодательству РФ.